III SA/Wa 2994/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę Wnioskiem z 15 czerwca 2005 r. M. O. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie zaległych składek na ZUS wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu powołał się na postanowienie komornika sądowego z 8 listopada 2002 r., którym umorzono prowadzone względem niego postępowanie egzekucyjne ze względu na bezskuteczność egzekucji. Strona stwierdziła, iż z dokumentów komornika wynika, iż nie posiada ona żadnego majątku, utrzymuje się z renty obciążonej alimentami. Wnioskodawca oświadczył również, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz nie jest w stanie opłacać czynszu za mieszkanie. Decyzją z [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") odmówił umorzenia wnioskowanych zaległości. W uzasadnieniu przedstawiono sytuację majątkową wnioskodawcy oraz stwierdzono, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zobowiązań względem ZUS. Strona uzyskuje dochód umożliwiający prowadzenie skutecznej egzekucji. Sytuacja materialna zobowiązanego nie jest łatwa, lecz istnieje możliwość jej poprawy na przestrzeni dalszego okresu dochodzenia należności. Pismem z 15 lipca 2005 r. wnioskodawca zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na trudną sytuację materialną oraz brak środków na spłatę powstałego zadłużenia. Podniósł, iż dalsze prowadzenie egzekucji zaległych składek uniemożliwi mu opłacenie niezbędnych kosztów utrzymania oraz zakup leków. Zarzucił decyzji, że nie uwzględnia ona kosztów utrzymania zobowiązanego, a także egzekucji sądowej z tytułu zaległego czynszu za mieszkanie. Wskazał również, iż nie wzięto pod uwagę postanowienia komornika sądowego umarzającego postępowanie egzekucyjne wszczęte w stosunku do niego, z uwagi na bezprzedmiotowość. Prezes ZUS decyzją z [...] sierpnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2005 r. stwierdzając, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę decyzji organu I instancji. Wyrokiem z 10 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2563/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2006 r., po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż biorąc pod uwagę okres toczącego się postępowania administracyjnego wezwał zobowiązanego do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej analizę obecnych okoliczności, mogących stanowić podstawę do umorzenia wnioskowanych zaległości. W odpowiedzi, M. O. przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, które nie zostało poparte żadną dokumentacją. Zobowiązany uzasadnił wniosek trudną sytuacją finansową. Wskazał, iż utrzymuje się ze świadczenia rentowego, z którego po potraceniu komorniczym nie jest w stanie się utrzymać. Pomaga mu finansowa córka, która przebywa w N.. Zgodnie, z jego oświadczeniem, po potrąceniach komorniczych, na utrzymanie pozostaje mu 500 zł, co nie wystarcza mu na leczenie. Prezes ZUS wskazał, iż rozpoznał niniejszy wniosek, mając na uwadze przesłanki z art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. Wskazał, że przepisy te przewidują możliwość umorzenia zaległości, jednak nie nakładają na Zakład takiego obowiązku. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą do 28 stycznia 1998 r. Przedmiotem prowadzonej działalności było doradztwo podatkowo-ekonomiczne. Z tego tytułu wnioskodawca zalega z opłatą składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazane zaległości były objęte skutecznym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym za pośrednictwem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. w formie zajęcia świadczenia rentowego dłużnika. Prezes ZUS wskazał, iż na dzień rozpatrywania przedmiotowej sprawy wykazane zaległości nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym, ponieważ Komornik Sądowy postanowieniem z [...].05.2006 r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał, iż postępowanie to zostało umorzone z uwagi na wniosek zobowiązanego, w którym wnioskodawca, niezgodnie ze stanem faktycznym, podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2563/05 uchylił decyzję ZUS w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko w/w dłużnikowi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż obecnie skarżący uprawniony jest do świadczenia rentowego, w wysokości 1.665,93 zł miesięcznie (brutto). Świadczenie to jest obciążone alimentami na dwoje dzieci (15 i 17 lat), w wysokości 460,00 zł. Dłużnik prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Mieszka w mieszkaniu należącym do córki, która przebywa w N.. Córka sporadycznie udziela pomocy dłużnikowi. Ze złożonego oświadczenia wynika, iż zobowiązany nie posiada nieruchomości, ruchomości oraz środków transportowych. Jest zadłużony u osób prywatnych na kwotę 5.300 zł oraz wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w G.. Ponadto wnioskodawca uzasadnia wniosek o umorzenie złym stanem zdrowia ([...]), która uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej. Dłużnik nie przedkłada na tę okoliczność żadnej dokumentacji. Dodatkowo podał, że leczy się na [...], przy czym brak rachunków z apteki uzasadnił faktem, że nie sięgają one 100 zł. Zobowiązany dołączył rachunki za mieszkanie, wodę i gaz, wystawione na córkę, właścicielkę mieszkania (stanowią one kwotę ok. 322 zł) oraz rachunki za energię i telefon wystawione na wnioskodawcę (stanowią one kwotę około 150,00 zł). W oparciu o powyższe ustalenia, Prezes ZUS uznał, że skarżący nie wykazał przesłanek, które kwalifikowałyby przedmiotowe zadłużenie do umorzenia, w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przy tak zebranym materiale dowodowym, organ nie był wstanie ustalić faktycznego dochodu pozostającego w dyspozycji zobowiązanego. Jednakże biorąc pod uwagę samo oświadczenie zobowiązanego, zgodnie z którym miesięczny dochód pozostający na jego utrzymanie to kwota 500 zł, organ uznał, że dalsza spłata wykazanych zaległości nie pozbawi zobowiązanego niezbędnych potrzeb życiowych, albowiem w świetle obowiązujących przepisów jest to kwota zapewniająca zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osoby samotnie gospodarującej. Ponadto zobowiązany nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, również problemy zdrowotne, na które się powołuje, nie pozbawiają zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ podniósł, iż zobowiązany uprawniony jest do świadczenia rentowego. W uzasadnieniu wskazano również, iż nie zachodzi wobec zobowiązanego całkowita nieściągalność należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Wnioskodawca otrzymuje bowiem świadczenie rentowe, którego wysokość wskazuje na możliwość prowadzenia dalszej skutecznej egzekucji. We wniesionej skardze, M. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego sytuacja materialna cały czas się pogarsza, a on sam się zadłuża. Wyjaśnił, iż gdyby nie dalsza pomoc córki, nie miałby środków do życia. Zarzucił organom, iż ich zdaniem, można prowadzić egzekucję nawet wtedy, gdy ciężar utrzymania osoby obciążonej egzekucją spada na osoby trzecie. Podniósł również, iż mając 63 lata, obciążony [...], wbrew temu co twierdzi organ, nie jest wstanie uzyskiwać dochodów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać także trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 u.s.u.s. takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. W badanej sprawie Prezes ZUS w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy. W konsekwencji uznał, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia umorzenia zaległości z tytułu składek. Prezes ZUS odniósł się do przesłanek umorzenia zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 2 i w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazał, że skarżący uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 1.665,93 zł miesięcznie (brutto), po potrąceniach pozostaje mu na utrzymanie kwota 500 zł, z czego wynika, że dalsza spłata wykazanych zaległości nie pozbawi zobowiązanego niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżącemu pomaga również córka , która przebywa w N., przy czym wnioskodawca nie wskazał jakiego rzędu jest to pomoc. Ponadto, pomimo wezwania do przestawienia dokumentów potwierdzających dane złożone w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący takich dokumentów nie złożył, w tym zaświadczeń dotyczących stanu zdrowia i kosztów związanych z leczeniem. W związku powyższym, zauważyć należy, iż ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.