II OSK 558/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1609/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] o pozbawieniu M. B. uprawnień kombatanckich, uzyskanych na mocy orzeczenia ZW ZBOWiD z [...] z tytułu "Działalności w Ruchu Oporu od [...] do [...]." W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego z urzędu postępowania weryfikacyjnego ustalono, że zainteresowany był zatrudniony w strukturach Informacji Wojskowej, co stało się podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ oraz art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach. Na potwierdzenie powyższego powołano się na zaświadczenie Archiwum Wojsk Lądowych, jak również twierdzenia samego zainteresowanego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Kierownika – w zakresie decyzji podejmowanej w oparciu o przepis art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy o kombatantach – ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej sfery uznania, tj. znaczący jest tu tylko element ze sfery faktu – zatrudnienie w strukturach Informacji Wojskowej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego organ zauważył jednocześnie, iż bez znaczenia jest jaką funkcję pełnił skarżący w organach Informacji Wojskowej. Organ wskazał, że strona nie przedstawiła dowodów, by do służby została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowana w celu udzielenia im pomocy, a tylko takie okoliczności stosownie do treści art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach są podstawą do odstąpienie od pozbawienia uprawnień kombatanckich. W końcowej części uzasadnienia zauważono, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje bezsporny udział zainteresowanego w czasie II wojny światowej w ruchu oporu, jakim była Armia Ludowa, zaś fakt ten nie może stanowić podstawy do zachowania uprawnień kombatanckich. M. B. zaskarżył decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu skargi powołał się na swoją działalność w Ruchu Oporu, za którą w [...] r. otrzymał "Odznakę [...]". Skarżący przywołał szereg okoliczności potwierdzających jego działalność w latach [...]-[...] podkreślając, że dalsza jego praca nie jest przedmiotem skargi choć jest podstawą do pozbawienia go uprawnień kombatanckich, nabytych za okres działalności w Ruchu Oporu w latach [...]-[...]. Zdaniem skarżącego, okres służby w WP w latach [...]-[...] itd. nie był tzw. okresem kombatanckim za utrwalanie władzy ludowej i z tego tytułu nie nadano mu żadnego odznaczenia państwowego. Jednocześnie wskazał, że w trakcie służby w latach [...]-[...] przełożeni mieli poważne zastrzeżenia do jego pracy, a nawet z tego tytułu był represjonowany dyscyplinarnie, bowiem nie wykonywał zaleceń przełożonych zmuszających go do działań niezgodnych z prawem. Nigdy nie uchybił godności obywatela polskiego ani nie dopuścił się żadnych represji w stosunku do jakiejkolwiek osoby. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1609/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że bezsporną w sprawie jest okoliczność udziału M. B. w działaniach podejmowanych w ramach Ruchu Oporu w czasie II wojny światowej. Kwesta ta nie została ani podważona ani nawet zakwestionowana przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wręcz przeciwnie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie – organ jakkolwiek na marginesie – wskazał, że fakt ten pozostaje bezsporny, jednakże nie ma on wpływu na treść decyzji, bowiem nie może stanowić podstawy do zachowania uprawnień kombatanckich. Podkreślenia wymaga również, że nie jest sporną okoliczność zatrudnienia skarżącego w strukturach Informacji Wojskowej w latach [...]-[...]. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – pismo Archiwum Wojsk Lądowych Nr [...] z [...] wraz z załącznikami (k. 16-25 akt administracyjnych) – M. B. pełnił w okresie od [...] do [...] służbę w Organach Informacji MON (przebieg służby k. 23 akt administracyjnych). Faktom tym nie zaprzecza sam skarżący, wskazując zarówno w skardze jak i w odwołaniu z [...] (k. 30 akt administracyjnych), że został skierowany do służby w Informacji Wojskowej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy o kombatantach, uprawnienia o których mowa w ust. 1 tej ustawy nie przysługują osobie, która w latach [...]-[...] pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Informacji wojskowej. Jednocześnie zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ tej ustawy, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3. Treść omawianych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że przesłanką pozbawienia uprawnień kombatanckich jest sama tylko okoliczność pełnienia służby lub funkcji i zatrudnienia w strukturach Informacji Wojskowej. Jednocześnie powołany przepis art. 25 nie daje organowi uprawnienia o charakterze uznaniowym, lecz nakłada na niego obowiązek pozbawienia uprawnień kombatanckich osobę, co do której takie ustawowe przesłanki zaistniały. Wobec powyższego – w ocenie Sądu – Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasadnie przyjął, że wobec skarżącego wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy o kombatantach. Sąd wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z [...] zamiast powołanego wyżej ust. 2 art. 21 wskazano ust. 1, który nie zawiera liter, tym niemniej omyłka ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przyjętego w sprawie, zważywszy na to, iż w uzasadnieniu decyzji przepis będący podstawą powołano już prawidłowo. Tym samym organ administracyjny, zobligowany przepisem art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy o kombatantach, prawidłowo wydał decyzję o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. Sąd wskazał, że wobec skarżącego prawidłowo nie zastosowano wyjątku, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. a/ i b/ wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. Istotne w przedmiotowej sprawie jest bowiem to, że skarżący nie przedłożył – w toku postępowania administracyjnego – wymaganych powyższym przepisem dowodów. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, zaś postępowanie prowadzące do jej wydania nie zawiera uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł o oddaleniu skargi. M. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez niezastosowanie przez Sąd tego przepisu, pomimo wyraźnego naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało wadliwością zaskarżonej decyzji – wadliwość polega na niewyjaśnieniu wszelkich istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności, w szczególności dotyczących rozpoczęcia i pełnienia przez stronę służby w Organach Informacji MON oraz brakiem kierowania się przy załatwianiu, słusznym interesem strony, co skutkowało orzeczeniem o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich, pomimo że do służby w Wojsku Polskim skarżący powołany został kartą mobilizacyjną RKU w R., zaś służbę w Organach Informacji MON rozpoczął na rozkaz przełożonych, nie zaś z własnej woli, ta wada decyzji winna być przez Sąd dostrzeżona i skutkować winna uchyleniem zaskarżonej decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego, co wszakże nie nastąpiło, w przypadku zaś uznania braku zasadności tego zarzutu, wskazuje na naruszenie: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi pomimo niezgodności z Konstytucją zastosowanego przez organ administracji publicznej przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz.371 ze zm.), który stoi w sprzeczności z wyrażonymi: w art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności; powyższe skutkować winno bezpośrednim zastosowaniem przepisów Konstytucji i odmową zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 lit.a/ w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania, co wszakże nie nastąpiło. Z uwagi na powyższe, wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Norma prawa materialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny sprawy. Organ administracji publicznej związany konstytucyjną zasadą praworządności obowiązany jest stosować normę prawa materialnego. Stosowanie normy prawa materialnego wyklucza wprowadzenie do zapisanego w tej normie hipotetycznego stanu faktycznego, okoliczności faktycznych, których ta norma nie przewiduje. Według art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) "Pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby: wymienione w art. 21 ust. 2: w pkt 1, 3 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3". Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ tej ustawy "Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują osobie, która: w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji wojskowej (...)". Zapisany hipotetyczny stan faktyczny art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ powołanej ustawy, nie wprowadza okoliczności faktycznej, takiej jak przyczyna rozpoczęcia służby w Informacji Wojskowej. Nie można zatem wyprowadzić zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ orzekający i wadliwej oceny dokonanej w tym zakresie w zaskarżonym wyroku. Tym samym nie można zarzucić naruszenia słusznego interesu strony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi./ W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. "Współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych – stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K.15/93, dotyczącym ustawy kombatanckiej – musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to o jakie stanowisko i jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. Dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce. Samo więc kryterium wyłączenia z grona osób, którym należą się szczególne uprawnienia, tych, którzy współpracowali z aparatem represji nastawionym na zwalczanie ruchów niepodległościowych należy uznać za trafne i nienaruszające zasad sprawiedliwości społecznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1999 r. K 11/1999, OTK 1999, nr 6, poz. 116). Tę ocenę należy odnieść do zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie jest zatem zasadny zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a/ powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.