VII SA/Wa 1829/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r.- sprawy ze skarg A. B., H. J., M. B., S. K., M. C., C. B. i I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala Naczelnik Gminy M. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] marca 1990r. na podstawie art. 29 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 24 października1974r. udzielił K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w M. W dniu 27 sierpnia 2003r. A. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, gdyż wydane zostało w 1991r., a prace budowlane rozpoczęto dopiero w dniu 3 lipca 2003r. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2004r. na podstawie art. 156 § 1 art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że analiza zgromadzonych materiałów dowodowych wykazała, że będąca przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy M. nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, bowiem została wydana na podstawie właściwej podstawy prawnej i nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa gdyż: – zgodnie z planem realizacyjnym działki, stanowiącym załącznik do rozpatrywanego pozwolenia na budowę, budynek mieszkalny K. R. został zlokalizowany w odległości 1,02 m od granicy działki sąsiedniej i posiada od tej strony ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Sąsiednia działka Nr [...] w D. w obszarze przedmiotowego budynku mieszkalnego jest niezabudowana. – przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62/, mające zastosowanie do obiektów budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z 1990r., zawierają generalne normy określające odległości, w jakich projektowane budynki powinny być sytuowane zarówno w stosunku do granic działki, jak i budynków istniejących na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W myśl ust. 2 tego § przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić, co najmniej 8 m. W orzecznictwie NSA w wyrokach z dnia 29 marca 1986r., sygn. akt IV SA/247/86, z 15 lipca 1986r., sygn. akt SA/WR/355/86, z 19 września 1984r., sygn. akt II SA/1188/84 został utrwalony pogląd, że określone powyższymi przepisami odległości mają na celu wyłącznie ochronę przeciwpożarową i zachowanie ich jest wymagane jedynie przy braku zabezpieczeń sąsiednich budynków oddzieleniem przeciwpożarowym. Natomiast zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyłącza ograniczenia w nich zawarte, tzn. pozwala na sytuowanie budynków bez zachowania w/w odległości. Wobec powyższego projektowane usytuowanie budynku mieszkalnego na działce Nr [...] (obecnie Nr [...]) w D. ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 1,02 m od granicy działki sąsiedniej nie narusza powyższych przepisów. Lokalizacja budynku mieszkalnego na działce Nr [...] (obecnie Nr [...]) w D. w odległości 18,0 m od osi drogi krajowej Nr [...] relacji K. – G. została pozytywnie uzgodniona przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] pismem z dnia [...] lutego 1990r., Nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. B. podnosząc, ze poprzednia (do 1991r.) właścicielka działki sąsiadującej z działką inwestora – M. B. nie wyrażała zgody na budowę w pobliżu granicy jej działki, nie była także powiadamiana o wydanym inwestorowi pozwoleniu na budowę. Odwołujący się podniósł, że wraz z rodzeństwem jest współwłaścicielem działki sąsiadującej z przedmiotową inwestycją i odwołanie to składa działając także z upoważnienia pozostałych współwłaścicieli. Podniósł, że w 1990r. inwestor wybudował jedynie podmurówkę budynku, następnie przez 13 lat, tj. aż do 3 lipca 2003r. nie wykonał żadnych prac budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] czerwca 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego przesłuchał 11 świadków, na okoliczność daty rozpoczęcia i prowadzenia prac budowlanych, wziął pod uwagę także zapisy w dzienniku budowy – dokonane czynności pozwoliły ustalić, że przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w dniu pierwszego wpisu tj. 10 maja 1991r. a więc nie zaistniała przesłanka z art. 31 Prawa budowlanego z 1974r. oraz, że roboty budowlane były kontynuowane bez przerw przekraczających 2 lata. Organ uznał, że, ponieważ nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 kpa decyzja Wojewody [...] była słuszna i należało ją utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu własnym oraz H. J., M. B., S. K., M. C., C. B. i I. S. wniósł A. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, jakie toczyło się w 1990r. nie brała udziału będąca właścicielką sąsiedniej (w stosunku do działki inwestora) działki – jego matka. Podniósł również, że przedmiotowa decyzja pozwalająca na budowę obiektu budowlanego w odległości 12,5 m od krawędzi drogi krajowej została wydana wbrew zapisom planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obowiązującego w dacie jej wydania, który przewidywał, iż inwestycja mogła być realizowana w odległości 20m od krawędzi drogi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podnoszone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżona decyzję. Uznał, iż decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, bowiem motywy rozstrzygnięcia nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja nie była dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie nieważności na budowę. Przy czym Sąd powołał się na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który nie zezwala na zbliżenie obiektu budowlanego do granicy działki na odległość bliższą niż 3 m. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez K. R. wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatruje ponownie w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006r. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2006r. jako że przedmiotem zaskarżenia był wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2005r. Stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu jest to decyzja wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z tego względu wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie i wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Poza tym organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka kasacyjnie, a nie rozpatruje sprawy ponownie w jej całokształcie, gdyż temu służy postępowanie zwykłe. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku, organy nadzoru dokonują kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania oraz indywidualne okoliczności badanej sprawy. Sąd ten podniósł, iż konkretne okoliczności faktyczne sprawy mogą bowiem w wielu sytuacjach wymuszać podejmowanie przez organy administracji kompromisowych rozstrzygnięć dla zapewnienia stronom możliwości zagospodarowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto NSA zauważył, iż w niniejszej sprawie przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę istotne znaczenie miał kształt działki inwestora (bardzo wąska wydłużona działka), który ograniczał możliwość dowolnej lokalizacji wnoszonego na niej obiektu budowlanego oraz fakt braku zabudowy na działce sąsiadującej inwestora, a także wymóg zachowania odległości od drogi publicznej. Jedyną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z [...] marca 1990r. był zarzut rażącego naruszenia prawa – art. 156 §1 pkt 2 kpa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 luty 2005r., sygn. OSK 1134/04 o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić tez należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia przepisów prawa w niniejszej sprawie nie doszło. Jako podstawę swoich decyzji organy administracyjne, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający uprzednio powołały się na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Organy administracyjne uznały, że nie doszło do naruszenia tego przepisu, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny miał odmienny pogląd w tym zakresie, którego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, budynki powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki, a gdy ściana zwrócona w stronę granicy nie ma otworów okiennych – co najmniej 3m od granicy. Ust. 2 § 12 tego rozporządzenia pozwala na zmniejszenie powyższych odległości jeżeli zabudowa na sąsiedniej działce istnieje w odległości większej niż 4m od granicy działki, a odległość miedzy budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8m. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż z uwagi, na to że sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość w dacie wydawania decyzji była niezabudowana, a ponadto zbliżona do granicy ściana budynku inwestora była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego nie doszło do narusza przepisów prawa. Orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni § 12 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2223/98 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 1995 r. sygn. akt III ARN 17/95 zaprezentowały pogląd, że wyjątek z § 12 ust. 2 zachodzi tylko wtedy gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległościach podanych w tym przepisie. Jednakże nie jest to ugruntowany i powszechny pogląd. W niepublikowanym wyroku z dnia 13 lutego 2001 r. sygn. akt SA/Rz 2241/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z naruszeniem powyższych odległości, również w sytuacji gdy na sąsiedniej działce brak jest w ogóle zabudowań. Rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego – oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dlatego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, choć kwestionowana decyzja wydana została z odstępstwem od przepisu § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia, to charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy czym Sąd w obecnym składzie uwzględnił okoliczności wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2006r., iż możliwości zagospodarowania działki inwestora były ograniczone. Bardzo wąska działka inwestora oraz bliskość drogi publicznej nie pozwalało na inną lokalizację obiektu budowlanego. Zmniejszona odległość budynku od krawędzi drogi uzyskała akceptację Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] w piśmie z dnia [...] lutego 1990r. Ponadto wskazać należy, iż usytuowanie budynku inwestora w niczym nie narusza możliwości zabudowy działki skarżących, którzy zresztą nie wspominają o swoich zamierzeniach inwestycyjnych. Zarzut natomiast braku udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, poprzedniej właścicielki działki sąsiedniej – matki skarżących, nie może być uwzględniony w postępowaniu nieważnościowym. Okoliczność ta może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.