II SA/Wr 201/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skarg K. C., L. i B. M., T. B. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K. oddala skargi W dniu [...]r. Rada Miejska w R. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R . O przystąpieniu do sporządzenia planu ogłoszono w Gazecie Wyborczej z [...]r. oraz przez obwieszczenie z dnia [...]r., a następnie zawiadomiono organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada zmieniła powyższą uchwałę i uchwaliła, że dla każdej miejscowości wchodzącej w skład gminy R. zostanie opracowany oddzielnie plan, który podlegać będzie uchwaleniu przez Radę Miejską w R . Zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...]r. projekt planu miejscowego dla obrębu geodezyjnego wsi K. jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R . W [...]r. opracowano Prognozę oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., w oparciu m. in. o rozporządzenie z dnia 9 marca 1995 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 150) oraz Studium z 1998r. Prognozę opracowała ta sama jednostka organizacyjna (A Sp. z o.o. we W.), której zlecono sporządzenie projektu planu. Organ wykonawczy wystąpił do właściwych organów o opinie oraz dokonał wymaganych uzgodnień (według rozdzielnika w dokumentacji planistycznej). W szczególności uzyskano pozytywne uzgodnienie postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. oraz dyrektora Parku Narodowego Gór S. pismami z dnia [...]r. i [...]r. Uzyskano zgodę na przeznaczenie określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zawiadomiono oznaczone osoby o wyłożeniu projektu planu miejscowego gminy R. i Prognozy w dniach od [...]r. do [...]r. oraz ogłoszono o tym w Gazecie Wyborczej z [...]-[...]r. Kolejno dokonano takiego zawiadomienia i ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego dla wsi K. i P. w dniach od [...]r. do [...] r. Następnie dokonano zawiadomienia i ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu dla wsi K. w okresie od [...]r. do [...]r. W odniesieniu do protestów i zarzutów wniesionych do projektów wyłożonych do wglądu w podanych okresach, Burmistrz Miasta i Gminy R. postanowieniem z dnia [...]r. orzekł, że z uwagi na znaczne zmiany wynikające z ewentualnego uwzględnienia protestów i zarzutów przedłuża się podjęcie decyzji o odrzuceniu bądź uwzględnieniu wniesionych protestów i zarzutów do czasu przełożenia opinii Dyrekcji Parku Narodowego Gór S . Następnie postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz rozpatrzył złożone protesty oraz orzekł, że z uwagi na znaczne zmiany wynikające z ewentualnego uwzględnienia protestów oraz sprzeczności wynikające z ich rozpatrzenia i potrzebę dalszych konsultacji społecznych po uwzględnieniu decyzji wymienionych w załączniku, projekt planu miejscowego dla wsi K. wykłada się ponownie do publicznego wglądu. W załączniku do postanowienia wymieniono uwzględnione protesty wniesione przez L. i B. M. [...], J. Z. [...], J. i M. S. [...], z. G. [...], S. I. [...], M. S. [...], P. K. [...], J. R. [...], J. i D. W. [...], S. i L. G. [...], R. R. [...], T. K. [...], J. i S. G. [...], M. O. [...], mieszkańców K. reprezentowanych przez sołtysa [...]r., K. i K. R. [...]r. i B S.A. [...] a także protesty częściowo uwzględnione, złożone po pierwszym wyłożeniu tj. R. N. [...]r., A. Z. [...], Z. R. [...] i mieszkańców wsi reprezentowanych przez sołtysa [...], kolejno wymieniono protesty złożone po drugim wyłożeniu, w tym uwzględnione OW i Restauracji C [...] i P. K. [...] oraz częściowo odrzucone J. i K. O. [...], J. W. [...]. K. C. [...], J. G. [...] i T. B. [...]. Następnie Burmistrz rozpatrzył pozostałe protesty postanowieniem z dnia [...]r. i wymienił protesty i zarzuty złożone po trzecim wyłożeniu projektu planu, jako zarzut uwzględniony R. N. [...] oraz J. G. [...], zaś jako protesty częściowo odrzucone J. G., B. D. [...], J. R. [...], T. B. [...], J. D. [...], J. i D. W. [...], E. B. [...], R. R. [...], K. C. [...], A. Z. [...], E. i R. S. [...], K. R. [...], L. i B. M. [...], J. i K. O. [...] i mieszkańców wsi reprezentowanych przez sołtysa [...]. Burmistrz rozpatrzył zatem kolejno wszystkie protesty i zarzuty wniesione do projektu planu po jego każdorazowym wyłożeniu do publicznego wglądu. W dniu [...]r. zawiadomiono zainteresowanych o terminie sesji Rady dla rozpatrzenia protestów i zarzutów, wyznaczonej na dzień [...]r. Po podjęciu stosowanych uchwał ogłoszono w dniu [...]r. o terminie sesji wyznaczonej dla rozpatrywania projektu planu na dzień [...] r. Po podjęciu w tym terminie uchwały w sprawie planu miejscowego miasta i gminy R. obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K., wpłynęły do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżących. Te jednobrzmiące wezwania (o treści nawiązującej do zarzutów zawartych w złożonych uprzednio, nieuwzględnionych w części protestów) dotyczyły nie zachowania procedury przyjęcia i uchwalenia planu miejscowego oraz rozpatrywania zarzutów do projektu planu, a także naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie przyrody. W szczególności zarzucono uchwale sprzeczność z polityką inwestycyjną w zakresie przekwalifikowania działek rolnych na usługi turystyki i budowlane, z prognozą oddziaływania na środowisko, kolejno przyjęcie ustaleń przedwczesnych, bowiem odwołujących się do planu ochrony parku narodowego, sprzeczność § 4 ust. 2 z przekwalifikowaniem działek na obszarze podmokłym potoku C. W., sprzeczności ustaleń w zakresie przekształcania przeznaczenia działek z § 9 ust. 1, brak uprzedniej opinii sołectwa K., naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów prawa, niekompletność Prognozy przez pominięcie zagadnienia zaopatrzenia w wodę, pominięcie skutków realizacji planu w postaci roszczeń odszkodowawczych mieszkańców, naruszenie art. 33 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. W dniu [...]r. Rada podjęła uchwały o nieuwzględnieniu tych wezwań. W skargach do sądu administracyjnego powyższe zarzuty zostały powtórzone, a w części uzupełnione. W szczególności skarżący zarzucili uchwale 1. naruszenie procedury planistycznej przez dokonanie trzech wyłożeń projektu planu, bez rozpatrzenia wniesionych protestów i zarzutów, wątpliwości budziła treść uchwały o przystąpieniu, dochowanie procedury ogłoszeń, treść Prognozy, dochowanie procedury z art. 25 ustawy i podejmowania uchwał w sprawie protestów i zarzutów, 2. naruszenie interesu prawnego skarżących właścicieli nieruchomości przez przyjęcie ustaleń mogących w przyszłości ograniczyć ich możliwości korzystania z nieruchomości przez niezaspokojenie potrzeby zaopatrzenia w wodę 3. ustalenie w § 7 ust. 2 szczegółowych warunków inwestycji zaopatrzenia wsi w wodę z usunięciem części zapisów projektu 4. sprzeczność z polityką inwestycyjną gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę. 5. sprzeczność przekwalifikowania działek rolnych z Prognozą 6. brak opinii sołectwa 7. niekompletność Prognozy w zakresie zaopatrzenia w wodę i systemu krążenia wód w górotworze Gór S. 8. naruszenie art. 33 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie zarzutu 3 skarżący wyjaśnili, że wyłożony projekt zawierał brak zapisów dot. zaopatrzenia w wodę, zatem był niezupełny, co ograniczyło prawo do informacji wynikające z art. 24 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy. Plan ustanawia intensywny rozwój turystyki, z naruszeniem Prognozy oraz studium podkreślających wymóg ochrony parku narodowego. Ustalenia powołują się na plan ochrony Parku, zatem akt prawny nieobowiązujący i nie do końca ukształtowany, a przy tym pozostają z nim w sprzeczności. W sposób nieprawidłowy przekwalifikowano działki na terenach podmokłych. Wymogi ochrony konserwatorskiej powinny dotyczyć całej wsi. W odpowiedziach na skargę Rada wniosła o ich oddalenie, gdyż zarzuty skarżący dotyczące naruszenia prawa są bezzasadne, w szczególności zaś wyłożony projekt zawierał jedynie błąd redakcyjny przez omyłkowe odwołanie się w § 7 do § 6 ust. 11 zamiast do § 5 ust. 11, o czym informowano zainteresowanych, zaś w planie pominięto to odesłanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący wykorzystują przysługujące im środki prawne w postaci protestów (art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz skarg do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) na uchwały o odrzuceniu protestów (skargi w tych sprawach sygn. akt II SA/Wr 28/05, 29/05, 31/05 i 35/05 uległy oddaleniu), a obecnie na uchwałę w sprawie planu miejscowego, przy wykorzystaniu takich samych zarzutów wobec planu (projektu lub planu uchwalonego), których celem jest utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu wsi. Dlatego skargi te wyrażają obawy niezaspokojenia pewnych istotnych potrzeb mieszkańców wsi w przyszłości w razie realizacji ustaleń planu, zawierają krytykę szczegółowych ustaleń planu z punktu widzenia celowości i trafności poszczególnych ustaleń o charakterze merytorycznym, zatem postulują zmianę ustaleń planu na ustalenia lepiej służące (zdaniem skarżących) społeczności lokalnej i ochronie przyrody. Skargi dotyczą więc w przeważającej części interesów faktycznych skarżących, interesów nie mających charakteru indywidualnego oraz aktualnego, a także powołują kryteria oceny uchwały, których nie może wykorzystać sąd administracyjny powołany do ocen wyłącznie według kryterium legalności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powinien twierdzić o naruszeniu jego własnego, osobistego interesu prawnego, czyli wywodzonego z konkretnej normy prawa materialnego, zaś sąd może uwzględnić skargę, o ile stwierdzi, że to naruszenie nastąpiło wskutek naruszenia uchwałą prawa przedmiotowego (bowiem akt naruszający czyjeś prawo podmiotowe, może być również legalny, gdy prawo upoważniało organ do tego naruszenia). Skarżący nawet nie twierdzili, że uchwała ma bezpośredni wpływ na ich prawa oparte na konkretnej normie prawnej. W przypadku przyjęcia, że sąd administracyjny byłby uprawniony do kontroli legalności zaskarżonej uchwały poza badaniem jej zgodności z prawem przedmiotowym w związku z naruszeniem praw podmiotowych skarżących, lecz w ogóle, to zarzuty skarg naruszenia procedury planistycznej oraz art. 3 3ustawy o ochronie przyrody byłyby bezzasadne. Można było dostrzec, że przebieg tej konkretnej procedury uchwalania planu odbiegał w niewielkim zakresie od modelowej procedury planistycznej z art. 18 ustawy. Początkowo bowiem rada w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego określiła granice obszaru w granicach całej gminy i w tym zakresie rozpoczęła procedurę planistyczną, a następnie uchwaliła zamiary sporządzenia planu "dla każdej miejscowości" na obszarze gminy. W konsekwencji gmina opracowała i uchwaliła plany dla poszczególnych części początkowo określonego obszaru, czyli w pełni zrealizowała zapowiedź wyrażoną w uchwale z art. 12 ust. 1 ustawy. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu i zawiadomieniu o tym właściwych organów, kolejne etapy procedury planistycznej, jak wynika z dołączonych akt, dotyczyły już projektu planu dla wsi K., w szczególności od etapu uzgodnień i w następnych etapach. Wątpliwości skarżących budziła legalność etapu wyłożenia projektu planu. Burmistrz bowiem nie dotrzymał terminu rozpatrzenia protestów i zarzutów, a następnie dokonywał zmian projektu planu związanych z ich uwzględnieniem i tak zmienione projekty wykładał do wglądu dwukrotnie po pierwszym wyłożeniu. Protesty i zarzuty rozpatrzył w terminie dopiero po drugim i po trzecim wyłożeniu projektu planu, a następnie przedstawił radzie protesty nie uwzględnione, złożone po każdym kolejnym wyłożeniu projektu. W ocenie Sądu samo naruszenie terminu instrukcyjnego z art. 18 pkt 8 ustawy nie oznaczało "naruszenia trybu postępowania". Powtarzanie pewnych etapów procedury planistycznej nie oznacza naruszenia tej procedury. W praktyce takie ponawianie fragmentów procedury występuje na mocy decyzji rady (art. 25 ustawy) lub w następstwie wyroku sądu administracyjnego, co nie wyklucza samodzielnej decyzji burmistrza, należycie umotywowanej, jak w nin. sprawie (dopiero nowa ustawa w art. 17 pkt 13 nie wymaga, chociaż także pośrednio, wykładania zmienionego projektu planu ponownie do publicznego wglądu). Skoro burmistrz ponowił etap wykładania projektu planu, to konsekwentnie przedstawił radzie dopiero ostatecznie nieuwzględnione protesty. Do projektu planu dołączono prognozę zgodną z art. 41 ust. 2 POŚ. Jak wiadomo, prognoza ta nie ma charakteru normatywnego (art. 10 ust. 2 ustawy). Kwestionowanie jej treści, tj. merytorycznej zawartości, nawet gdyby było uzasadnione, nie mogłoby wpłynąć na ocenę ważności uchwalonego planu. Zwraca uwagę, że skarżący jedynie wyrażali obawy co do dochowania procedury planistycznej w zakresie dokonywania ogłoszeń i rozpatrywania protestów, bez wskazania na konkretne uchybienia, których Sąd zresztą się nie dopatrzył. Wymóg zachowania spójności pomiędzy projektem planu a Studium oraz zbadania wpływu ustaleń planu na środowisko nie oznacza, wbrew stanowisku skarżących, wymogu pełnej zgodności planu z tymi dokumentami. Jak wynikało z tych dokumentów i wyjaśnień Gminy, treść planu stanowiła reakcję m. in. na zwiększony ruch turystyczny w rejonie wsi K., położonej w pobliżu parku narodowego. Stąd też podstawowe znaczenie dla organów gminy miało uzgodnienie planu z dyrektorem parku oraz nawiązanie w ustaleniach planu do planu ochrony, co uzależnia treść ustaleń od każdorazowego, aktualnego zakresu tego planu ochrony. Gdyby uznać, co nie jest niewątpliwe, że przyczyn nieważności uchwały nie wyczerpuje treść art. 27 ustawy, lecz powinna pozostawać ona ogólnie w zgodzie z prawem, należało jeszcze odnieść się do zarzutu naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Argumentacja obu stron była w tym względzie nieprawidłowa. Przy opracowaniu planu należało uwzględniać przepisy tej ustawy (patrz art. 2 i art. 3), gdyż art. 158 odnosił się do spraw administracyjnych, nie zaś aktów stanowienia prawa. Natomiast art. 33 ustawy o ochronie przyrody dotyczy wyraźnie przedsięwzięć (art. 46 ust. 2 POŚ), czyli również nie aktów stanowienia prawa. Zaskarżona uchwała nie mogła więc naruszyć tego przepisu. Wymaga jeszcze wskazania, że ustawa nie wymagała uzyskania stanowiska sołectwa, ale również, że wbrew zarzutom skarg organy planistyczne z niezwykła uwagą odbierały i uwzględniały to stanowisko, co zresztą wykorzystali skarżący przy formułowaniu innych zarzutów. Dokonanie zmian redakcyjnych w projekcie planu nie wymagało zastosowania art. 25 ustawy. Wyrażono już pogląd, że wszelkie zarzuty dotyczące pominięcia w planie miejscowym ustaleń postulowanych przez skarżących lub ukształtowania ustaleń w sposób odmienny od ich oczekiwań, nie związane bezpośrednio z naruszeniem prawa w zasięgu sfery prawnej skarżących, nie dotyczyły materii pozostającej pod kontrolą sądu administracyjnego. Sąd nie mógł badać prawidłowości merytorycznej treści planu ani uwzględniać naruszeń interesów faktycznych skarżących. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.