II OSK 94/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.) Protokolant: Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 499/05 w sprawie ze skargi R. P. i A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 499/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez R. P. i A. S., uchylił zaskarżona decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], którą to decyzją umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na bezsporne w sprawie okoliczności, a mianowicie, że organ nadzoru budowlanego, w ramach kontroli przeprowadzonej w dniu 29 października 2004 r., stwierdził samowolne wykonywanie, przez inwestora – L. Sp. z o.o., robót budowlanych na nieruchomości przy ul. C. w W. Organ I instancji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz na terenie wokół budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła R. P. i A. S. zaś organ odwoławczy tj. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że R. P. i A. S. nie są stroną postępowania na tej podstawie, że nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją - działką nr 61/2. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pomimo, iż postępowanie przed Prezydentem m. st. Warszawy toczące się z wniosku następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości, dotyczące działki nr 61/2 położonej przy ul. C. w W., nie zostało zakończone do dnia wydania zaskarżonej decyzji, to uwzględnienia wymagał fakt, iż działka ta stanowi jedynie część nieruchomości hipotecznej, o zwrot, której ubiegali się skarżący. Co do pozostałej części nieruchomości hipotecznej usytuowanej przy ul. Ch. w W. , tj. wobec sąsiadujących działek nr 65 i 66, decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 sierpnia 2003 r. nr [...] zostało ustanowione na rzecz następców prawnych dawnych współwłaścicieli prawo użytkowania wieczystego. Poza tym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Poza tym Sąd Wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy powinien rozważyć, czy status strony przysługuje użytkownikom wieczystym nieruchomości nr 65 i 66, sąsiadujących z objętą inwestycją działką nr 61/2 — R. P. i A. S. W przypadku uznania, iż nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinien orzec merytorycznie, oceniając legalność robót budowlanych wykonanych przez inwestora na działce nr 61/2 położonej przy ul. C. w W. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor - L. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie : 1/ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (tekst jednolity w Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonywanych robót budowlanych, w którym właściwy organ wydaje decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz 2/ art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (tekst jednolity w Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., przez niezastosowanie z uwagi na błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż przepis ten jest wyłączony w postępowaniu, w ramach którego organ wydaje decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez przepis szczególny, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną organ II Instancji zasadnie analizował prawo uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony R. P. i A. S. w kontekście art. 28 k.p.a., a nie - jak to uczynił w skarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przez pryzmat art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., powinien być wykładany ściśle, bez stosowania jakichkolwiek analogii. W szczególności nie można tego przepisu stosować w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę - również wtedy, gdy jest to postępowanie zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, według wywodów skargi kasacyjnej, rażąco narusza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię (wykładnię rozszerzającą) oraz art. 28 k.p.a. przez niezastosowanie. Poza tym, jak to wywiedziono w skardze kasacyjnej, odwołujący się nie wykazali własnego interesu prawnego w sprawie i nie świadczy o tym fakt, iż toczy się postępowanie przez Prezydentem m.st. Warszawy w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak również fakt, iż odwołujący się posiadają tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, gdyż toczące się postępowanie nie wpływa na sytuację prawną odwołujących się. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik R. P. i A. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz podniósł, iż następcy prawni dawnych właścicieli stali się użytkownikami wieczystymi wszystkich trzech działek: działek nr 65 i 66 na mocy decyzji Prezydenta z dnia 21 sierpnia 2003r. nr [...], zaś działki 61/2 na podstawie decyzji Prezydenta z dnia 18 listopada 2005r.nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonywanych robót budowlanych, w którym właściwy organ wydaje decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 tego Prawa stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 wraz z regulacjami przyjętymi w art. 50 Prawa budowlanego prowadzi do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postępowanie legalizacyjne zatem, w którym organ nakłada przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 obowiązek, tak jak miało miejsce w przedmiotowej sprawie, w zależności od okoliczności sprawy, może zakończyć się tak jak przewiduje ust. 4 art. 51, wg którego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inaczej rzecz ujmując postępowanie (prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego), jest postępowaniem, które wobec nie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. Za tym stanowiskiem przemawia również to, że poza uregulowaniem zawartym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma w tej ustawie przepisu przewidującego ograniczenia kręgu podmiotów w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, tak jak to ma miejsce np. w art. 40 ust. 3 czy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie do przyjęcia byłby pogląd według którego w razie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, to wówczas ocenę przymiotu strony określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast w sytuacji, gdyby wykonując te same roboty budowlane, na których wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę, a inwestor nie występuje z wnioskiem o pozwolenie na budowę, to określenie kto w postępowaniu prowadzonym w takich okolicznościach sprawy jest stroną nie podlega już uregulowaniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, podzielić należy wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, dokonana przez Sąd Wojewódzki. Niezależnie od tego uszła uwadze wnoszącego skargę kasacyjną istotna okoliczność, a mianowicie iż w ocenie Sądu Wojewódzkiego należy ponadto zbadać czy nieruchomość, do której R. P. i A. S. posiadają już tytuł prawa własności - znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Gdyby się okazało, że tak - to zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien orzec merytorycznie, oceniając legalność robót budowlanych wykonanych przez inwestora na działce nr 61/2 położonej przy ul. C. w W. Stanowisko to jest najzupełniej trafne. Także więc i z tej tylko przyczyny nie można mówić o naruszeniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prez Sąd Wojewódzki. Wreszcie nie dostrzega wnoszący skargę kasacyjną, iż w zaskarżonym wyroku nie przesądzono o posiadaniu przez R. P. i A. S. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu lecz jedynie wskazano, że organ II instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe i rozważyć podniesione powyżej kwestie, szerzej zresztą przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w sentencji.