II OSK 1369/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Gorski ( spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/06 w sprawie ze skargi A. T. P. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/06 oddalił skargę A. T. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. wydaną w sprawie umorzenia postępowania o nakazanie usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. P. wystąpił o nakazanie inwestorowi budynku przy ul. [...] w W. usunięcia stanu niezgodnego z prawem poprzez wydanie postanowienia nakazującego inwestorowi wykupienie praw osób trzecich do przyznania użytkowania wieczystego terenu pod wybudowanym budynkiem oraz nakazania rozbiórki obiektu. Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie nadzoru. W szczególności budynek mieszkalny został w dniu 31 maja 1996 r. przyjęty do użytkowania potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia oddania do użytku obiektu budowlanego przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicy [...] Gmina Warszawa - [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. P. i M. P. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ podniósł, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, podobnie jak skuteczne zgłoszenie oddania budynku do użytku, przesądzają o niemożności prowadzenia wobec takich obiektów postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy - Prawo budowlane. Przepisy zawarte w tym dziale zatytułowanym, "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" mogą być stosowane jedynie na etapie budowy, tj. do chwili uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku bądź, jak ma to miejsce w sprawie, dokonania skutecznego zgłoszenia faktu zakończenia budowy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje, że w momencie rozpoczęcia budowy i zakończenia tych prac, decyzje były nieostateczne i nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Przeciwnie sama konstrukcja trybu nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności tylko i wyłącznie rozstrzygnięć ostatecznych, funkcjonujących w obrocie. Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że przedmiotowy budynek został legalnie wybudowany i skutecznie zgłoszony do użytkowania. Postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki legalnie wybudowanego obiektu budowlanego jest zatem bezprzedmiotowe. Ponadto organ wskazał, że postępowanie w sprawie nakazania inwestorowi wykupienia praw osób trzecich do wieczystego użytkowania terenu z uwagi na roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. P. zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77, art. 80, art. 105, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48, art. 51. art. 59 ustawy - Prawo budowlane, jak również art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego, w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym brać pod uwagę także wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę. Chodzi tu zatem o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych, że skuteczne zgłoszenie oddania budynku do użytkowania uniemożliwia prowadzenia postępowań w trybie przewidzianym w rozdziale V ustawy - Prawo budowlane. Przedmiotowy obiekt jest już wybudowany i legalnie użytkowany. Słuszne jest też stanowisko, że cywilnoprawny charakter drugiego z żądań skarżącego tj. wykupienia praw osób trzecich do użytkowania terenu, przesądza o właściwości sądów powszechnych w tym zakresie. Dalej Sąd zauważył, że skarżący oparł swoje żądania na przysługującym mu roszczeniu o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Otrzymał on w drodze darowizny udział wynoszący 1/8 część w prawach i roszczeniach o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Umowa darowizny nie dawała skarżącemu uprawnień do dochodzenia tak sformułowanych żądań w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego. Podnoszone przez skarżącego okoliczności mogą stanowić o posiadaniu przez niego interesu faktycznego ale nie prawnego. W postępowaniu administracyjnym interes strony musi być konkretny i aktualny, w przeciwnym razie nie można mówić o jego istnieniu. Podstawą do zaspokojenia tego interesu musi być przepis prawa materialnego. Skarżący nie wskazał przepisu prawa z którego wynikałby jego interes prawny, a tym samym nie wykazał posiadania przymiotu strony. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. A. T. P., reprezentowany przez radcę prawnego R. G., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na: - błędnym ustaleniu stanu sprawy i przyjęciu, że organ odwoławczy słusznie ocenił jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącego, - błędnym wskazaniu w wyroku, że skarżący nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., - oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że budynek położony przy ul. [...] w W. istniał już w momencie wydawania decyzji administracyjnych. Tymczasem umorzenie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko, jeśli bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istotny ze względu na brak któregoś z elementu materilnoprawnego stosunku prawnego. Ponieważ budynek istniej i obowiązują odpowiednie regulacje prawne nie można było umorzyć postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki tego budynku. Przepis art. 48 § 1 ustawy jednoznacznie stanowi, że możliwe jest także nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego już wybudowanego, jeśli został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyjęcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku o nie stosowaniu przepisów rozdziału V ustawy - Prawo budowlane prowadziłoby do sytuacji sanowania budowy wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenie na budowę, jeśli tylko budowa zostanie zakończona. Taka interpretacja powyższego przepisu jest ewidentnie sprzeczna z jego treścią oraz intencją ustawodawcy. Zdaniem skarżącego, jeżeli organy nadzoru nie mogły wydać nakazu rozbiórki, winny wydać decyzję o odmowie wydania nakazu rozbiórki merytorycznie rozstrzygając sprawę. Należy uznać, że organy bezprawnie uchyliły się od wydania rozstrzygnięcia. Skarżący odkreślił, że ostateczna jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2004 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. wydanej przez Z-cę Burmistrza Dzielnicy Gminy Warszawa [...] zezwalającej na budowę powyżej stanu "O" całości budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W.. Decyzja Wojewody rodzi skutki ex tunc, co skutkuje koniecznością uznania, że obiekt został wybudowany bez jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej kolejności również eliminacji winno ulec dokonane przez inwestora w dniu 31 maja 1996 r. zgłoszenie oddania do użytku przedmiotowego budynku. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena w zakresie przymiotu strony w postępowaniu jest całkowicie błędna. Skarżący jest i pozostaje stroną w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Tak też przyjął Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Jak wskazuje orzecznictwo i poglądy doktryny stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, który potrafi wskazać konkretną normę prawną, z której wywodzi swoje racje i która jest podstawą jego interesu prawnego. Poprzednik prawny skarżącego złożył w dniu 24 lipca 1985 r. wniosek o przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. ul. [...] wraz ze zwrotem własności usytuowanego na niej budynku. Ponieważ wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został ostatecznie rozstrzygnięty należy przyjąć, że w chwili wydawania pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, postępowanie było w toku. Przysługujące skarżącemu na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dawniej art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste czyni go stroną każdego postępowania administracyjnego, którego wynik może wpłynąć na realizację powyższego roszczenia. W konsekwencji skarżący ma interes prawny w żądaniu podjęcia działań zmierzających do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu pierwotnego poprzez nakazanie rozbiórki budynku postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Ten ostatni przypadek w sprawie niemniejszej nie występuje. Podstawą oddalenia skargi od orzeczenia Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania, było ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarżący w procesie administracyjnym nie wykazał, interesu prawnego, jak tego wymaga art. 28 k.p.a., a co najwyżej interes faktyczny. Analizując zarzuty skargi kasacyjnej i odnosząc je do materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zauważyć należy, że ani skarżący kasacyjnie, ani jego poprzednik prawny nie mają tytułu prawnego do terenu na którym został wzniesiony budynek wielomieszkaniowy. Mieli natomiast prawo do ubiegania się o zwrot tej nieruchomości. Aby skarżący mógł skutecznie ubiegać się o nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu musiałby mieć aktualny tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt, a nie wywodzić swoje uprawnienia ze zdarzenia przyszłego i niepewnego. Ta część żądań skarżącego kasacyjnie, która sprowadza się do żądania rozbiórki jest niewątpliwie sprawą administracyjną bez względu na to czy skarżący miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. czy nie. Druga część żądania sprowadza się do usunięcia naruszenia prawa poprzez nakazanie inwestorowi wykupienia prawa osób trzecich do terenu. Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za organami administracyjnymi, że to żądanie objęte wnioskiem czyniłoby przedmiotem postępowania organu pierwszej instancji dokonywanie ustaleń i rozstrzygnięć będących poza kompetencją organu. Ewentualne uprawnienia skarżącego kasacyjnie nie wynikają z prawa budowlanego, a mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu cywilnym. W tej części wniosku żądanie, jako bezprzedmiotowe, podlegać winno umorzeniu. Nawet jeśli organ pierwszej instancji wadliwie umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe bez rozgraniczenia rozstrzygnięć, co do poszczególnych żądań, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę jest zgodny z prawem. Słusznie wykazał Sąd meriti, iż skarżący kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego nie wykazał interesu prawnego i z tego powodu oddalił skargę. W części natomiast dotyczącej nakazania inwestorowi wykupu prawa do nieruchomości sprawę, jako należącą do kognicji sądów powszechnych, należało umorzyć przed organami administracji. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.