II SA/Wr 504/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie : WSA Andrzej Cisek WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w D. Z. z dnia 27 kwietnia 2006r. Nr XLVI/230/2006 w przedmiocie ustanowienia kierunków działań Burmistrza Miasta D. Z. dotyczących inwestycji pn. Budowa hali sportowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy D. Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240,00 zł ( słownie: dwieście czterdzieści ) tytułem kosztów sądowoadminiastracyjnych. Rada Miejska w D. Z. w dniu 27 kwietnia 2006 r. działając na podstawie art.18 ust.1 pkt. 2 w zw. z art.30 ust.1 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.Nr142,poz.1591 z 2001 r.). podjęła uchwałę Nr XLVI/230/2006 w sprawie ustanowienia kierunków działań Burmistrza Miasta D. Z. dotyczących inwestycji pod nazwą "Budowa hali sportowej" . Powyższą uchwałą Rada Miejska w D. Z. zobowiązała Burmistrza Miasta D. Z. do wstrzymania procedury zamówienia publicznego na zadania "Budowa hali sportowej" i kontynuowania działań związanych z pozyskaniem środków dotacyjnych z funduszy krajowych i zagranicznych na realizację ww. zadania. Organ jednostki samorządu terytorialnego w uzasadnieniu swojej uchwały, wskazał, iż na budowę hali sportowej na rok 2006 zaplanowano ze środków własnych 390 000 zł i 5 234 000 zł jako nakłady łączne, a których to kwot stanowiących koszt pierwszego etapu inwestycji miasto nie posiada. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, wskazaną wyżej kwotę 390 000 zł można pozyskać zaciągnięciem kredytu, pozostałe środki w wysokości 5 234 000 zł należy uzyskać z Funduszy Strukturalnych i Totalizatora Sportowego. W celu pozyskania niezbędnych funduszy, wystąpiono także z wnioskami do Urzędu Marszałkowskiego, jednakże "na odpowiedź trzeba czekać 5-8 miesięcy bez pewności, czy środki zostaną przyznane". Rozpoczęcie budowy hali widowiskowo-sportowej na pięć miesięcy przed końcem obecnej kadencji rady przy braku odpowiednich funduszy na realizację inwestycji, w opinii radnych wnioskodawców jest nieuzasadnione ponieważ zakończenie budowy hali w tym czasie jest niemożliwe. Zasadne jest więc, jak podnosi Rada w swojej uchwale, aby decyzja o rozpoczęciu inwestycji i zakończenie tej inwestycji nastąpiło w okresie trwania jednej i tej samej kadencji. Jednocześnie przesunięcie rozpoczęcia budowy daje czas na dalsze opracowania i wysyłanie wniosków w celu pozyskiwania środków z innych źródeł. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł Wojewoda D., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Skarżący organ nadzoru podniósł, iż kompetencje rady gminy określone są w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) z tym, że w art. 18 ust.1 została zawarta ogólna norma kompetencyjna stanowiąca, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a w art. 18 ust. 2 ustawodawca ściśle określił, które kompetencje przysługują wyłącznie radzie gminy. Należy jednak mieć na względzie, że ta sama ustawa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 stanowi, iż wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy według Wojewody D. rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 ustawy) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 ustawy). Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). W art. 18 ust. 2 ustawy wymienione są sprawy, które należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Są to sprawy, w których "ustawy nie mogą stanowić inaczej", to jest takie, które zawsze należą do rady gminy. W katalogu tym, jak podnosi skarżący, nie jest wymieniona sprawa wstrzymania procedury zamówienia publicznego czy kontynuowania działań związanych z pozyskiwaniem środków dotacyjnych z funduszy krajowych i zagranicznych. W badanej uchwale zdaniem Wojewody D. błędnie podano w podstawie prawnej art. 18 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis taki w tej ustawie nie istnieje. Ustawa ta w art. 18 ust. 2 pkt 2 przyznaje radzie gminy kompetencje do stanowienia o kierunkach działania wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), jednak podjęcie jednostkowej decyzji o wstrzymaniu procedury zamówienia publicznego na zadanie "Budowa hali sportowej" i kontynuowanie działań związanych z pozyskaniem środków dotacyjnych na realizację tego zadania w żadnym razie nie jest rozstrzygnięciem o "kierunkach działania wójta". Rozstrzygnięcie w granicach art. 18 ust. 2 pkt.2 jest zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, z istoty rzeczy rozstrzygnięciem o pewnej strategii działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta ), planowanej w przyszłości, nie zaś rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, jak to ma miejsce przy wstrzymaniu procedury zamówienia publicznego. Zatem skoro art. 18 ust. 2 nie przyznaje radzie gminy kompetencji do gospodarowania mieniem gminnym w tym do decydowania o wstrzymaniu procedury zamówienia publicznego, to brak jest podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem rada gminy nie może zastępować wójta (burmistrza, prezydenta) i decydować w sprawie, która z mocy ustawy została mu powierzona. W tym stanie rzeczy skargę uznać należy w ocenie Wojewody za zasadną i celową. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. Z., podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego ( art. 93 ust. 1). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania Sądu jest zatem sprawa "nadzorcza". Jak już wyżej zostało zaznaczone, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. NSA w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990r. , sygn. SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129 wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały (...) może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Także w nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Zgodność ( sprzeczność) z prawem należy oceniać w odniesieniu do aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Dokonując badania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. Z., stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Prawidłowo i w sposób zupełny organ nadzoru przedstawił w treści skargi, które przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości uznaje zarzuty Wojewody D. jako zasadne, oraz stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy " stanowienie o kierunkach działania wójta(burmistrza, prezydenta miasta)" nie wynika uprawnienie dla rady gminy do podejmowania decyzji w indywidualnej sprawie dotyczącej wstrzymania procedury zamówienia publicznego odnośnie budowy hali sportowej. Podejmowanie uchwał o kierunkach działania organu wykonawczego gminy należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Wytyczne nie mogą przybierać charakteru poleceń załatwienia określonej sprawy jednostkowej. Rada gminy nie może więc nakazać lub zakazać wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta), w zakresie jego własnych kompetencji jako organu wykonawczego, określonych działań w indywidualnych sprawach dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym. Zaskarżona uchwała narusza w tym względzie również przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez zawłaszczenie przez radę gminy kompetencji należących do organu wykonawczego gminy. Reasumując należy stwierdzić, że skoro Rada Miejska w D. Z. wydała zaskarżoną uchwałę z rażącym naruszeniem prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany był orzec o stwierdzeniu jej nieważności. Orzeczenie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje swoje uzasadnienie odpowiednio w treści art. 151 i art. 200 p.p.s.a.