I SA/Gd 618/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Asesor WSA Danuta Oleś (spr.), Protokolant Starszy Referent Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 11 maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu z dnia 12 kwietnia 2006 roku w sprawie zmiany budżetu powiatu na rok 2006 oddala skargę. I SA/Gd 618/06 UZASADNIENIE Zarząd Powiatu K. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany budżetu powiatu k. na 2006 r., dokonał przeniesienia planowanych wydatków budżetowych, polegającego na uwzględnieniu w dziale 750 – Administracja publiczna, rozdziale 75020 – Starostwa powiatowe, § 4040 - dodatkowe wynagrodzenie roczne, kwoty [...] zł. W uzasadnieniu Uchwały wskazano, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 1/05 z dnia 21 lutego 2006 r. dokonano przeniesienia środków pomiędzy paragrafami w wysokości [...] zł, które przeznaczone zostaną na sfinansowanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla członków zarządu, skarbnika i sekretarza za rok 2005 i wyrównanie za rok 2004. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm. ), orzekło nieważność uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia [...] r. w zakresie planowanych wydatków rozdziału 75020 – Starostwa powiatowe § 4040 – Dodatkowe wynagrodzenie roczne w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu uchwały Kolegium uznało, iż zaplanowanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 rok i wyrównanie za rok 2004 Członkom Zarządu, Sekretarzowi i Skarbnikowi Powiatu stanowi istotne naruszenie art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.), zmienionej art. 1 i art. 4 ustawy dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1202). Stwierdzono, że przywołanymi przepisami zmienionej ustawy pozbawiono prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego między innymi pracowników samorządowych wymienionych w art. 2 pkt 1 lit a-c i pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku działający w imieniu Zarządu Powiatu K. pełnomocnik, wniósł o uchylenie ww. uchwały Kolegium RIO, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 marca 2006 r.), art. 190 pkt 4 Konstytucji RP, art. 4011 art. 476 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, art. 86 § 1 kodeksu pracy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego przez orzekanie na podstawie przepisów prawa, które zostały uchylone przed wydaniem orzeczenia. W uzasadnieniu skargi, przywołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt K 1/05 i stwierdzono, iż zdaniem skarżącego wyrok ten nie powoduje konieczności wypłaty staroście (a także członkom zarządu powiatu, sekretarzowi, skarbnikowi) dodatkowego wynagrodzenia rocznego za część 2004 i za 2005 rok, jednak w przypadku roszczeń uprawnionych pracowników z zagrożeniem skierowania sprawy do sądu pracy, brak jest podstaw prawnych do odmowy wypłaty tego elementu wynagrodzenia, a w ewentualnym postępowaniu o zapłatę sąd może nałożyć na pracodawcę jego wypłaty wraz z odsetkami i kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. i wywodząc, że biorąc pod uwagę to uzasadnienie Kolegium uznało, że pomimo uchylenia niekonstytucyjnych przepisów nie istnieje możliwość zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2004 i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005 w stosunku do niektórych (wymienionych w kwestionowanych przepisach) pracowników samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowią, iż Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Zatem ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem stwierdzić należy, iż uchwała ta wbrew zarzutom skargi nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów proceduralnych, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy odnieść się do konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt K 1/05, opublikowanego w OTK-A 2/ 2006, poz. 18. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080, z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, z 1999 r. Nr 72, poz. 802 i Nr 110, poz. 1255, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, z 2003 r. Nr 199, poz. 1939 i Nr 223, poz. 2217, z 2004 r. Nr 116, poz. 1202 oraz z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie w pkt 2 wyroku orzekł, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1202) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt K 1/05 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 34, poz. 243. Dziennik Ustaw nosi datę 1 marca 2006r., Jak wielokrotnie wykazywał Sąd Najwyższy skuteczność ex nunc odnosi się tylko do obowiązywania aktu prawnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, a nie do jego stosowania. Przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków, a zatem przepis taki, choć obowiązujący, nie powinien być stosowany także do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku TK podkreślił, iż podstawowym skutkiem tego orzeczenia jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w petitum wyroku przepisów, co oznacza, że zarówno art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1202), jak i art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.) zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. Innymi słowy - nie będzie w ustawie o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej zakwestionowanych przepisów wyłączających niektórych pracowników samorządowych z prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż po ogłoszeniu wyroku w odpowiednim dzienniku urzędowym podmioty wymienione w zakwestionowanych przepisach odzyskają prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej na zasadach ogólnych, tak jak to było przed nowelizacją dokonaną ustawą z 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie jednak stwierdzono, iż eliminacja z obrotu prawnego niekonstytucyjnych przepisów nie powoduje konieczności zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2004 i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005 w stosunku do niektórych (wymienionych w kwestionowanych przepisach) pracowników samorządowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy: 1/ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji). Przepisy uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją zostają zatem usunięte z porządku prawnego, przestają być jego elementem; orzeczenie takie powoduje bowiem bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych; następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż użyty w art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej termin (...) utrata mocy obowiązującej (...) nie może być uważany ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex nunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą ex tunc. Oznacza on bowiem, że orzeczenie - z wyjątkami przewidzianymi w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (przepis ten nie dot. sprawy), rodzi co do zasady skutki na przyszłość, ma więc znaczenie dla stanów prawnych powstałych w momencie ogłoszenia wyroku, albo w terminie ustalonym przez Trybunał; 2/ okoliczność, że wyrok Trybunału wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, a więc na przyszłość, oznacza zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, że zasadniczo nie ma on mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Mając na względzie dyspozycję art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że orzeczenia w sprawach indywidualnych, mimo ich wydania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją stwierdził później Trybunał, podlegać mogą weryfikacji w szczególnych trybach postępowania. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy takich indywidualnych rozstrzygnięć nie było, bo prawa powstawały z mocy konkretnej ustawy. Utrata mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest więc czymś z założenia innym niż uchylenie aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych; uchylenie nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania wywołał uchylony przepis, a także nie powoduje, że przepis ten nie będzie nadal stosowany na mocy norm międzyczasowych. Uchylenie nie jest więc całkowitym wyeliminowaniem określonego przepisu z porządku prawnego, ale z reguły tworzy szczególną sytuację współistnienia nowej regulacji z poprzednio obowiązującą ( postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2000 r., sygn. K. 4/99, publ. OTK ZU nr 2/2000, poz. 65); 3/ zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego powstaje ex lege, po spełnieniu przez określone podmioty kilku wymienionych w ustawie przesłanek. Ustawa określam bowiem zasady nabywania prawa oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej; podmioty określone w ustawie nabywają prawo do tzw. trzynastki - ex lege na mocy ustawy (po spełnieniu określonych przesłanek), a nie na podstawie decyzji administracyjnej czy w wyniku rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu sądowym. Niekonstytucyjność wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji nie oznacza możliwości zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (wznowienia postępowania), gdyż w sprawie dodatkowego wynagrodzenia rocznego nie były wydawane decyzje administracyjne lub inne rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu sądowym. Nie będzie zatem możliwości skorzystania z instytucji wznowienia postępowania, gdyż takie postępowania, co do zasady, nie miały miejsca. Z tego względu nie jest możliwe uznanie zarzutu skargi o naruszeniu zaskarżoną uchwałą RIO wskazanego przepisu Konstytucji. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisu art. 486 § 1 Kodeksu cywilnego stanowiącego, iż w razie zwłoki wierzyciela dłużnik może żądać naprawienia wynikłej stąd szkody, gdyż ewentualność dochodzenia roszczeń odszkodowawczych nie może stanowić podstawy do pominięcia wskazanego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Również art. 86 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany wypłacać wynagrodzenie w miejscu, terminie i czasie określonych w regulaminie pracy lub w innych przepisach prawa pracy, nie daje takiej podstawy. Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.