III SA/Wa 2340/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Kleiber (sprawozdawca), asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant A.K., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...)maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowa umorzenia odsetek od zaległych składek 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) kwietnia 2006 r., nr (...) 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości Decyzją z (...)kwietnia 2006 r. Nr (...)Prezes KRUS na podstawie art. 36 ust. 1 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Pana M.G. z (...) lutego 2006 r. o umorzenie odsetek z tytułu należnych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 3 kw. 1996 r. do 4 kw. 2004 r. postanowił "umorzyć należności z tytułu odsetek w 50 % tj. w kwocie 5583,90 zł pod warunkiem spłaty pozostałej należności w zawartym układzie ratalnym. W przypadku niedotrzymania warunków, na jakich układ ratalny został zawarty decyzja traci moc". W pismach z (...)kwietnia 2006 r. M.G. zwrócił się o odroczenie mu drugiej raty z tego powodu, że na początku kwietnia sprzedał tuczniki, za które nie wpłynęły mu pieniądze na konto. Zwrócił się także o umorzenie odsetek od należności ze względu swój - i żony - słaby stan zdrowia. Zaskarżoną decyzją z (...)maja 2006 r. Nr (...)Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z (...) kwietnia 2006 r. w sprawie odmowy umorzenia odsetek za okres 3 kw. 1996 r. do 4 kw. 2002 r. stwierdzając, że sytuacja M.G. nie uległa znacznemu pogorszeniu, a ponadto otrzymał on dużą ulgę. Organ II instancji zwrócił uwagę też na to, że regularne opłacanie składek leży w interesie strony. W skardze do Sądu z (...) czerwca 2006 r. M.G. poinformował o swojej trudnej sytuacji materialnej, o sposobie objęcia gospodarstwa rolnego oraz o okolicznościach związanych ze spłatą zaległości wobec KRUS. Skarżący zwrócił uwagę na swój - oraz żony - wiek, a także stan zdrowia, który uniemożliwia im podjęcie pracy zarobkowej i spłatę należności. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie z uwagi na to, że pomimo pouczenia skargę zatytułował "odwołanie" i skierował do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została uwzględniona. Na wstępie należy też stwierdzić, że do spraw uregulowanych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, stosownie do art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r.,Nr 98 poz.1071 ze zmianami/, zwanej dalej "kpa". Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art.138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja Prezesa KRUS z (...) maja 2006 r. nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 kpa. W szczególności należy zauważyć, ze Prezes KRUS umorzył obciążające Skarżącego odsetki w kwocie 5583,90 zł, pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości w ratach. Wskazany wyżej art. 41a usr nie przewiduje możliwości umorzenia należności z tytułu składek "pod warunkiem", w szczególności zaś pod warunkiem zawieszającym uiszczenia pozostałych zaległości. Ustawodawca niekiedy przewiduje umorzenie należności z zastrzeżeniem określonego warunku, jak to uczynił w art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 127, poz. 776 ze zm). Jednakże unormowania takiego lub analogicznego brak jest w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Całkowicie pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie Prezesa KRUS, że decyzja o częściowym umorzeniu należności straci moc w przypadku niedopełnienia postawionego warunku. Nie jest możliwe cofnięcie skutku umorzenia zobowiązania z uwagi na niespełnienie warunku, którego na dodatek nie można było postawić. Z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynika możliwość utraty mocy decyzji umarzającej - w części - należności z tytułu składek. Wprawdzie z mocy art. 52 ust. 1 pkt 1 u.s.r. do składek na ubezpieczenia rolników stosuje się między innymi art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowiący, że zobowiązanie podatkowe (a w tym przypadku - składki) wygasa poprzez jego umorzenie. Wygaśnięcie zobowiązania oznacza jedynie, że przestaje ono istnieć w takiej części, w jakiej zostało umorzone. Oznacza to, że zamieszczenie warunku uiszczenia należności w ratach, w decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników narusza art. 41a usr, a zdaniem Sądu naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że obowiązkiem organu rozstrzygającego o zasadności wniosku strony jest wypowiedzenie się do całości jej żądania. W ten bowiem sposób, poprzez wydanie decyzji, "załatwia" on sprawę wszczętą tym wnioskiem poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w całości lub w części (art. 104 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie Skarżący złożył wniosek o umorzenie całości obciążającego go zadłużenia, a zatem obowiązkiem Prezesa KRUS, przy podejmowaniu decyzji w I instancji, było zamieszczenie w sentencji decyzji nie tylko pozytywnego rozstrzygnięcia o umorzeniu odsetek, ale też wypowiedzenie się co do pozostałego zadłużenia poprzez odmowę umorzenia należności w pozostałej części, w tym przypadku - składek. Organ mógł uwzględnić żądanie Skarżącego w części, ale musiał wypowiedzieć się także w pozostałym zakresie złożonego wniosku. Uwaga ta odnosi się także do decyzji wydanej w II instancji, w której Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji pomimo, że organ administracji nie rozstrzygnął, co do odmowy umorzenia należności. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. Prezes KRUS nie wywiązał się zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia przedmiotowych decyzji nie mogą być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się do stwierdzenia, że z uwagi na posiadanie gruntów o słabej bonitacji gleb oraz kłopoty zdrowotne postanowiono umorzyć odsetki, a pomijające okoliczności uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie. Z kolei decyzja wydana w II instancji podkreśla jedynie fakt niewskazania przez skarżącego nowych okoliczności i dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia jego sprawy. W żadnej z decyzji nie odniesiono się natomiast do indywidualnej sytuacji Skarżącego. Przesłanka umorzenia zaległości, określona w art. 41 usr tj ważny interes zainteresowanego, jest pojęciem nieostrym, którego treść powinna być oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy, obejmując przy tym możliwości płatnicze Skarżącego i stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Ocena ta zaś winna znaleźć odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku Skarżącego. Do naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie doszło także poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Skarżący miał prawo oczekiwać, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy poddany będzie rzetelnej analizie, która znajdzie odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji. Treść uzasadnienia decyzji, jaka zapadła w postępowaniu odwoławczym pozwala na stwierdzenie, że wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony w sposób wnikliwy, budujący zaufanie strony do organu. W szczególności nie wyjaśniono stronie treści przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz przyczyn nieuwzględnienia jej wniosku. Sąd nie kwestionuje ani uznaniowego charakteru przedmiotowych decyzji, ani też prawa Prezesa KRUS do podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tego charakteru. Jednakże w ramach zakreślonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) bada zgodność wydanych aktów administracyjnych z przepisami prawa. Ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji prowadzi do wniosku, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41a usr, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.