I OSK 608/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 179/06 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenie pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt IV SA/GL 179/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia 1 września 2005r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., na podstawie art. 17 , art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a., orzekł o odmowie przyznania U. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. W uzasadnieniu organ stwierdził, że chociaż spełniona została przesłanka niepełnosprawności I. G., nad którą wnioskodawczyni sprawuje opiekę, to jednak z uwagi na fakt, iż nie jest jej matką, ani opiekunem faktycznym, a będąc jej opiekunem prawnym nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 17 tej ustawy, ze świadczenia tego nie może skorzystać. W odwołaniu od tej decyzji U. G. wniosła o jej zmianę i przyznanie przedmiotowego świadczenia, podnosząc, że spełnia przesłanki do jego uzyskania, gdyż opiekuje się faktycznie niezdolną do samodzielnej egzystencji córką męża od 18 lat i z tego powodu musiała zrezygnować z pracy, nadto jest jej opiekunem prawnym. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentacje organu pierwszej instancji. Na tę decyzję U. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskazując, że rezygnując z zatrudnienia po zawarciu związku małżeńskiego z ojcem niepełnosprawnej I. G., kierowała się potrzebą zapewnienia jej opieki i możliwością uzyskania spornego świadczenia. Opiekę tę nadal faktycznie sprawuje, będąc dodatkowo opiekunem prawnym I.. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt IV SA/GL 179/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wskazał, że od dnia 1 września 2005r., ustawą z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732), nadano nową treść art. 17 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie stanowi on w ust.1, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast poprzednio świadczenie to służyło również opiekunowi prawnemu dziecka. W ocenie Sądu, co prawda skarżąca rzeczywiście nie jest biologiczną matką I. G., nadto nie mieści się w definicji opiekuna faktycznego w literalnym brzmieniu art.3 pkt 14 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak ograniczenie się do językowego znaczenia tego zwrotu wypacza intencje ustawodawcy, narusza szereg konstytucyjnych zasad państwa prawa, zatem nie byłoby właściwą formą interpretacji prawa. Sąd podkreślił, że art.17 ust.1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ogranicza kręgu osób niepełnosprawnych, wymagających opieki do małoletnich, wskazując jednocześnie, że jeżeli przywołana ustawa, w art.3 ust. 4 za dziecko uznaje dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną, to nie można z definicji tej wyłączać dziecka małżonka dla potrzeb konkretnego świadczenia, biorąc pod uwagę, że w myśl art. 3 pkt 16 tej ustawy, do rodziny wlicza się między innymi małżonków, dzieci do 25 roku życia oraz powyżej tego wieku, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z decyzją organu, że żona ojca niepełnosprawnego dziecka, która nie wystąpiła o jego przysposobienie, a sprawuje rzeczywistą opiekę nad nim, miałaby być pozbawiona tego świadczenia. Sąd wskazał, że pamiętać należy, iż skarżąca zrezygnowała kiedyś z pracy w celu opieki nad niepełnosprawną I. G., licząc się z możliwością uzyskania przedmiotowego świadczenia i powinna je uzyskać przynajmniej za okres, w czasie którego służyło ono również opiekunom prawnym niepełnosprawnych dzieci. Natomiast nowelizacja art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiająca ją tego świadczenia, naruszyła chronione Konstytucją prawa nabyte, czego nie powinny akceptować sądy administracyjne, zwłaszcza, gdy skarżąca nie może już przysposobić I. G. z powodu jej wieku, zatem nie może znaleźć się w sytuacji osoby wypełniającej treść definicji art.3 pkt 14 omawianej ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, dokonane w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy zróżnicowanie kręgu osób, którym służy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również zawężenie kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, nie da się pogodzić z zasadą racjonalności ustawodawcy i regułą poprawności legislacyjnej, zatem przepis ten należy interpretować stosownie do podstawowych zasad państwa prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., radca prawny L. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 17 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które faktycznie tę opiekę sprawują nad dziećmi wykazującymi cechy sprecyzowane w tym przepisie, w warunkach w nim określonych, a nie są ich rodzicami ani opiekunami faktycznymi w rozumieniu art. 3 pkt 14 powołanej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu aktualnie obowiązującym, zawiera katalog zamknięty osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyliczając podmioty, które to świadczenie mogą otrzymać. Krąg tych podmiotów uprawnionych został ograniczony do matki, ojca lub opiekuna faktycznego, a więc osób tworzących więzi z dzieckiem w sposób naturalny lub w drodze przysposobienia. Wskazano, że w niniejszej sprawie U. G. nie posiada w stosunku do niepełnosprawnej I. G. statusu żadnego z podmiotów wymienionych w powołanym wyżej przepisie, natomiast, zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, posiada status opiekuna prawnego. Kolegium wskazało na istotą, jego zdaniem, różnicę pomiędzy funkcją opiekuna faktycznego, a celem ustanowienia opiekuna prawnego. Wskazano, że opiekun prawny jest ustanowiony przez sąd i jest ściśle przez niego kontrolowany, reprezentuje swojego podopiecznego w bieżących sprawach życia codziennego, co najczęściej się wiąże z dysponowaniem i rozporządzaniem jego majątkiem. Natomiast instytucja przysposobienia polega na stworzeniu więzów rodzinnych jak najbardziej zbliżonych do więzi dziecka w rodzinie naturalnej, czego konsekwencją jest traktowanie dziecka jak urodzonego w rodzinie. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że jest sprawą oczywistą, iż dokonywanie interpretacji definicji odbywać się musi w pierwszej kolejności w oparciu o językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli jest ono jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W ocenie Kolegium ustawodawca w sposób jasny i czytelny w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych zdefiniował pojęcie "opiekuna faktycznego", a definicja legalna nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej, która ma pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni. Odnosząc powyższe rozważania dotyczące zakresu i znaczenia pojęć "opiekun faktyczny" i "opiekun prawny" do treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie możliwości otrzymania tego świadczenia od faktycznej opieki nad dzieckiem nadającej relacji opiekun - dziecko charakter więzów rodzinnych i emocjonalnych, analogicznych do tych, które powinny występować w rodzinie naturalnej. Z tego powodu, w ocenie Kolegium, ustawodawca za opiekuna faktycznego uznał tylko taką osobę, która czyniła starania o przysposobienie dziecka, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. G. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że od 18 lat zastępuje matkę I. G.. Razem z ojcem I. oraz dziećmi T. i A. G. tworzą rodzinę. Nie jest ona więc jedynie opiekunem prawnym I., gdyż wychowuje ją na co dzień i opiekuję się nią, a ponieważ sytuacja ta trwa od 18 lat, nie można jej odmówić cech trwałości i stabilności, na jakie to powołuje się strona skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które faktycznie sprawują tę opiekę nad dziećmi, wykazującymi cechy sprecyzowane w tym przepisie, w warunkach w nim określonych, a nie są ich rodzicami, ani opiekunami faktycznymi w rozumieniu art. 3 pkt 14 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie jest pomoc matce lub ojcu dziecka, albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W związku z tym uznać należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko dlatego, aby sprawować opiekę nad dzieckiem i sprawuje tę opiekę. Zauważyć należy, że z konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii, w związku z czym wydaje się oczywiste, że o prawo do zasiłku może się ubiegać wyłącznie osoba, która nie pracuje ponieważ swój czas poświęca wymagającej opieki osobie bliskiej i rzeczywiście się nią opiekuje. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. U. G. zrezygnowała z pracy w celu opieki nad niepełnosprawną I. G. – córką swojego męża – i opiekę tę sprawuje od 18 lat. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że spełnia ona warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, wskazać należy, że art. 3 pkt 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, za dziecko uznaje dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Z definicji tej nie można więc wyłączać dziecka małżonka dla potrzeb konkretnego świadczenia, biorąc pod uwagę, że w myśl art. 3 pkt 16 wskazanej ustawy, do rodziny wlicza się między innymi małżonków, pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz powyżej tego wieku, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pamiętać przy tym należy, że z konstytucyjnej zasady równości wynika, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą wspólną, powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, przy czym zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różnicujących się między sobą. Jednak wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Bezsprzecznym jest, że takimi cechami wspólnymi wynikającymi z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest sprawowanie opieki nad dzieckiem (także pełnoletnim) wymagającym stałej pielęgnacji, niepodejmowanie z tego powodu pracy oraz osiąganie przez rodzinę przez to niższych dochodów. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić że skarżąca zrezygnowała z pracy zawodowej, gdy zaczęła opiekować się córką męża, która to opieka trwa od 18 lat. Istotnym jest także, iż na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów pobierała należne jej świadczenie, bowiem pod rządami poprzednich uregulowań prawnych nie było potrzeby przysposobienia, w związku z czym U. G. pozostawała opiekunem prawnym córki swojego męża. W obecnym stanie prawnym, przepisy wymagają, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne była rodzicem albo opiekunem faktycznym osoby, nad którą sprawuje opiekę, natomiast w rozpoznawanej sprawie nie jest już możliwe przysposobienie I. G., bowiem osiągnęła ona pełnoletność. Stwierdzić zatem należy, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidziały, że można być jednocześnie opiekunem prawnym i rzeczywistym – jak w niniejszym przypadku. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy powołanej ustawy należy wykładać zgodnie z konstytucyjną zasadą z równości i zasadą państwa prawnego, wyrażonych w art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe wywody oraz okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że żona ojca, a macocha niepełnosprawnego dziecka – U. G. – która nie wystąpiła o jego przysposobienie, a zastępuje biologiczną matkę dziecka i sprawuje rzeczywistą opiekę nad nim, nie powinna być pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.