IV SA/Gl 179/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi U.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. 2 2 Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z., na zasadzie art.17 i art.20 w związku z art.3 pkt 11 oraz art.32 i art.48 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), odmówił przyznania U. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. Jak należy mniemać chodziło o to świadczenie w okresie od [...] do [...]. W uzasadnieniu stwierdził, iż – jakkolwiek spełniona została przesłanka niepełnosprawności I.G., nad którą wnioskodawczyni sprawuje opiekę – to jednak z uwagi na fakt, iż będąc jej opiekunem prawnym, nie jest jej matką ani opiekunem faktycznym w rozumieniu cytowanej ustawy – ze świadczenia tego nie może skorzystać. W odwołaniu od tej decyzji U.G. wniosła o jej zmianę i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wywiodła, iż spełnia przesłanki do jego uzyskania, gdyż opiekuje się faktycznie niezdolną do samodzielnej egzystencji córką męża od [...] lat i z tego powodu musiała zrezygnować z pracy, nadto jest jej opiekunem prawnym. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy, przytaczając brzmienie art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulującego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, zważył, że wniosek w tej sprawie pochodził od osoby nieuprawnionej. U.G. nie jest bowiem matką niepełnosprawnej ([...]) I.G., a jest jej opiekunem prawnym, podczas gdy świadczenie to może otrzymać wyłącznie rodzic lub opiekun faktyczny w rozumieniu tej ustawy, do których odwołująca się nie należy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego. Wywiodła, że rezygnując z zatrudnienia po zawarciu związku małżeńskiego z ojcem niepełnosprawnej I.G. kierowała się potrzebą zapewnienia jej opieki i możliwością uzyskania spornego świadczenia. Opiekę tę nadal faktycznie sprawuje, będąc dodatkowo opiekunem prawnym I. Wskazała na treść art.3 pkt 16 i pkt 4, które określają odpowiednio rodzinę jako m.in. małżonków, zaś dziecko jako m.in. dziecko małżonka. W świetle przytoczonego stanu faktycznego i powyższych regulacji, zaskarżoną decyzję uznała za wadliwą i krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, iż uchybia ona przepisom prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniający jej wzruszenie. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, przeto sporem objęty jest wyłącznie stan prawny. Do rozważenia pozostaje więc kwestia prawna sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie czy skarżącej w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sprawie służy prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art.17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką jej męża I.G. W przekonaniu Sądu negatywna odpowiedź udzielona przez organy administracyjne wypowiadające się w sprawie nie nadaje się do zaakceptowania. Przede wszystkim godzi się podnieść, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż zasadą jest orzekanie przez organy administracyjne na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, toteż kontrola legalności decyzji przez te organy wydanych oparta jest na ich ocenie według tego stanu. Nadto, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art.17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w znowelizowanym brzmieniu. Bowiem od dnia 1 września 2005 r., ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732) nadano mu nową treść. Obecnie stanowi on w ust.1, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami... Natomiast poprzednio świadczenie to służyło również opiekunowi prawnemu dziecka. W ocenie organu usunięcie zwrotu "albo opiekunowi prawnemu" z cytowanego przepisu powoduje wykluczenie opiekunów prawnych dzieci spełniających warunki ustawowe z kręgu osób uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia i ma ten skutek, że skarżąca będąca takim opiekunem i nie spełniająca innych kryteriów otrzymać go nie może. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to uważa za błędne. Co prawda skarżąca istotnie nie jest biologiczną matką I.G., nadto nie mieści się w definicji opiekuna faktycznego w literalnym brzmieniu art.3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawęża krąg tych osób do osób faktycznie opiekujących się dzieckiem, jeżeli wystąpiły one z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, to jednak ograniczenie się do językowego znaczenia tego zwrotu wypacza intencje ustawodawcy, narusza szereg konstytucyjnych zasad państwa prawa, zatem nie byłoby właściwą formą interpretacji prawa. Przy czym w tym miejscu należy wskazać, iż w ocenie Sądu zastrzeżenia co do zgodności owego przepisu z regułami zawartymi w ustawie zasadniczej nie wymagały uzyskania odpowiedzi na pytanie prawne skierowane do Trybunały Konstytucyjnego, który oczywiście jest jedynym właściwym podmiotem dla wyjaśnienia wątpliwości co do konstytucyjności przepisów rangi ustawowej. Te bowiem zastrzeżenia możliwe są do usunięcia w drodze właściwej wykładni prawa. Nie wdając się w spory jawiące się na gruncie formułowania szeregu różnorodnych definicji tych samych stanów w różnych aktach prawnych dla potrzeb odmiennych regulacji, trzeba stwierdzić, iż niepodobna zgodzić się z poglądem, aby art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zawężać krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego do rodziców dziecka i jego opiekunów faktycznych w rozumieniu art.3 pkt 14. Pomijając już nawet potoczną egzotyczność ustalenia, nawet tylko na gruncie omawianej ustawy, że opiekunem faktycznym może być wyłącznie osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła o jego przysposobienie - analiza zakresów definicji pojęć stosowanych w tej ustawie, zwłaszcza w art.3, nie pozwala na literalne odczytanie tego zapisu. Przede wszystkim należy zważyć, iż art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ogranicza kręgu osób niepełnosprawnych, wymagających opieki do małoletnich. Następnie, że jeżeli przywołana ustawa za dziecko w art.3 ust.4 uznaje dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną, to niepodobna z definicji tej (mającej przecież generalny charakter) wyłączać dziecko małżonka dla potrzeb konkretnego świadczenia. Zwłaszcza, gdy w art.3 pkt 16 do rodziny wlicza się m.in. małżonków, dzieci do 25 roku życia oraz powyżej tego wieku, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (o ile z tego powodu rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne – o tym zastrzeżeniu niżej). Dlatego trudno zgodzić się z konkluzją, iż żona ojca niepełnosprawnego dziecka, która nie wystąpiła o jego przysposobienie, a sprawuje rzeczywistą opiekę nad nim, miałaby być pozbawiona tego świadczenia. Szczególnie, gdy nastąpiłoby to wyłącznie ze względu na treść art.3 pkt 14. W ocenie Sądu pojęcie w nim zawarte nie zawęża dziecka do osoby małoletniej, stanowiąc jedynie, że jednym z nich może być małoletni, którego dotyczy postępowanie o przysposobienie. Nota bene błędem byłoby też chyba odmówienie uznania za opiekuna faktycznego dziecka, które już wcześniej zostało prawomocnie przysposobione, a taki też jawi się wniosek z literalnego odczytania omawianej normy. Tymczasem definicja osoby faktycznie sprawującej opiekę nad dzieckiem zawarta w art.3 pkt 14 zasadza się wręcz na takim wadliwym ograniczeniu, bowiem po myśli art.114 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przysposobić można wyłącznie osobę małoletnią. Ta sprzeczność widoczna jest również przy porównaniu treści omawianego przepisu z zapisem art.3 pkt 16, który nie ogranicza rodziny do dzieci małoletnich. Przy czym rozważając obie definicje w kontekście brzmienia art.17 ust.1 nie sposób nie dostrzec rażącego i niezasadnego zróżnicowania sytuacji rodziców biologicznych sprawujących opiekę nad dziećmi znajdującymi się w warunkach określonych w tym przepisie, którym służy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na to czy opieka obejmuje pełnoletnie czy małoletnie dzieci oraz osób nie będących rodzicami dzieci, nad którymi sprawują opiekę. Bowiem skoro wedle literalnego brzmienia tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne miałoby służyć opiekunom faktycznym dzieci w rozumieniu ustawy (p. art.3 pkt 14), to należałoby się tym osobom tylko wtedy, gdy opieka obejmowałaby dzieci małoletnie, gdyż tylko takie mogą być objęte wnioskiem o przysposobienie. Zróżnicowanie kręgu tych osób, jak zresztą w ogóle zawężenie kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia nie da się pogodzić z zasadą racjonalności ustawodawcy i regułą poprawności legislacyjnej, przeto należy ów przepis zinterpretować stosownie do podstawowych zasad państwa prawa. Na ten aspekt zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 (OTK-A 2006 r., nr 10, poz.151), stwierdzając niezgodność z art.32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art.27 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiał on nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis art.27 ust. 1, 2 i 3 cytowanej ustawy statuował uprawnienie do zasiłku stałego mającego zbliżony charakter do obecnego świadczenia pielęgnacyjnego w podobnych warunkach do tych, które zastrzega hipoteza art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym spośród osób uprawnionych wyłączał osoby opiekujące się niepełnosprawnym, nie będącym dzieckiem biologicznym opiekuna. Trybunał Konstytucyjny za wadliwe uznał pozbawienie owego zasiłku osób bliskich dziecka, które faktycznie sprawowały nad nim opiekę i obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Taki zabieg legislacyjny, w jego ocenie, naruszał konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, godził też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej pomocy państwa rodzinie będącej w trudnej sytuacji. Co prawda stan faktyczny sprawy, w jakiej zadano pytanie dotyczył opiekuna będącego rodzeństwem niepełnosprawnego, lecz – w ocenie obecnego składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie ma przeszkód do rozciągnięcia tych wywodów i skutków orzeczenia Trybunału na inne osoby faktycznie opiekujące się taką osobą. Jest przy tym oczywiste, że zakwestionowany przez Trybunał przepis nie był podstawą prawną zapadłych decyzji w niniejszej sprawie, toteż bezpośrednie przeniesienie przywołanego wyroku na grunt niniejszej sprawy jest wyłączone. Jeżeli jednak zważyć na przeprowadzoną powyżej analizę interpretacyjną normy mającej zastosowanie w sprawie niniejszej, wywody Trybunału mają za zadanie przede wszystkim je wzmocnić. Poza tym wskazać należy na podobieństwo obu regulacji. Jeżeli zatem poprzednia jest niekonstytucyjna, to taką cechę można przypisać również regulacji obecnej - przyjętej w sprawie niniejszej. W tym miejscu wypadnie przytoczyć niekwestionowane poglądy uznające za niekonstytucyjne przepisy nie objęte orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, ale o takim samym brzmieniu, jak te, które zostały przez ten Trybunał ocenione jako nielegalne (p. przykładowo niepublikowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt I SA/Gd 357/06). Poza tym nie można stracić z pola widzenia tego faktu, że skarżąca zrezygnowała kiedyś z pracy w celu opieki nad niepełnosprawną I.G. licząc się z możliwością uzyskania przedmiotowego świadczenia i winna je uzyskać przynajmniej za okres, w czasie którego służyło ono również opiekunom prawnym niepełnosprawnych dzieci (p. wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 975/05). Natomiast nowelizacja art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiając jej go naruszyła chronione Konstytucją prawa nabyte, czego sądy administracyjne akceptować nie powinny, zwłaszcza gdy skarżąca nie może już przysposobić I.G. z powodu jej wieku, zatem nie może znaleźć się w sytuacji osoby wypełniającej treść definicji art.3 pkt 14 omawianej ustawy. W konsekwencji powyższych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż przepis art.17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które faktycznie (rzeczywiście) tę opiekę sprawują nad dziećmi wykazującymi cechy sprecyzowane w tym przepisie, w warunkach w nim określonych, a nie są ich rodzicami ani opiekunami faktycznymi w rozumieniu art.3 pkt 14 cytowanej ustawy. Prawo do otrzymania tego świadczenia będą więc miały nie tylko osoby, które złożyły wniosek o przysposobienie małoletnich niepełnosprawnych, ale także osoby, które prawomocnie już je przysposobiły oraz osoby, które w prawnej formie rzeczywiście opiekują się takimi osobami pełnoletnimi (przykładowo będąc opiekunami prawnymi ubezwłasnowolnionych) lub dążą do zalegalizowania takiego stanu faktycznego w tym kierunku. Skutkiem takiej interpretacji skarżąca jawi się jako osoba uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną I.G. będącą pełnoletnim dzieckiem jej męża. Dlatego zaskarżona decyzja zasadzająca się na odmiennej interpretacji ostać się nie mogła. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ nową decyzję w tej sprawie, mając na uwadze powyższą argumentację oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania za dany okres zasiłkowy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6 6