I SA/Wa 1235/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P., K. K., J. K., K. Z., H. S., A. M., D. S. i A. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] stanowiąca własność spółki "M. S.A." (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia 15 grudnia 1948 r. Nr [...]) objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie powołanego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). W dniu 20 grudnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek spółki "M. S. A.", na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 grudnia 1948 r. decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r. odmówiono dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r. odmawiającej spółce przyznania użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 20 grudnia 1948 r., w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz spółki "M. S.A.", na 99 lat, prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. W związku z nieuwzględnieniem wcześniej ustanowionego prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] w obrębie [...] w odpowiednich udziałach wraz ze sprzedażą lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie, decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] została zmieniona w trybie 155 k.p.a. decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r., na mocy której orzeczono o ustanowieniu na rzecz spółki prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki ew. nr [...] oraz - w części wynoszącej [...] - do gruntu działki ew. nr [...] w obrębie [...]. A. A. i A. P. (najemcy lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...]) wnioskiem z dnia 14 stycznia 2004 r., podtrzymanym i uzupełnionym pismem z dnia 22 marca 2004 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1998 r., ustanawiającej na rzecz spółki "M. S.A." z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania A. A. i A. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1998 r., ustanawiającej na rzecz spółki "M. S.A." z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. organ drugiej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. Stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji należy przede wszystkim wyjaśnić kwestię wstępną, jaką stanowi zagadnienie legitymacji osoby, która wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. złożyli najemcy lokali mieszkalnych, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1998 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury nie ulega zatem wątpliwości, że A. A. i A. P. nie wykazali się tak rozumianym interesem prawnym. Wnioskodawcy nie dysponują bowiem tytułem prawno-rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że mają oni jedynie interes faktyczny a nie prawny. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. złożyli: A. A., A. P., K. K., J. K., K. Z., H. S., A. M. i D. S. (najemcy lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...]). W skardze zarzucono, że ustanowienie na rzecz spółki "M. S.A." z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nastąpiło z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. powinna zostać unieważniona. Skarżący wskazali również na fakt naruszania przez spółkę "M. S.A." praw lokatorów w budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest nieuzasadniona i nie może zostać uwzględniona. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że skarżący będący najemcami na podstawie decyzji o przydziale lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...], nie mają interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., uprawniającego ich do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01). Z racji zajmowania danego lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku najmu osoba ta może mieć określony interes faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego do gruntu, na którym położony jest budynek mieszkalny, nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku najmu, stanowiącego prawo obligacyjne, nie rodzi uprawnień do kwestionowania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Powołane przez skarżących przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733) stanowią wprawdzie o interesie prawnym najemców lokali mieszkalnych, ale jedynie w sprawach ze stosunku najmu, nie mogą natomiast stanowić o interesie prawnym najemcy w sprawach ustanowienia użytkowania wieczystego. Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 29 września 2004 r. (sygn. akt OZ 399/04; ONSAiWSA 2005/2/42) stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), najemcom lokali w tych budynkach prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo że ich prawo do lokalu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny najemców w rozumieniu art. 28 k.p.a. O interesie prawnym najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym w W. przy ul. [...] nie może stanowić również art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), przewidujący pierwszeństwo w nabyciu przez najemcę zbywanego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, bowiem zawarty w tym przepisie zakaz nie odnosi się do przedmiotowych lokali. Budynek położony w W. przy ul. [...], zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowi w części obejmującej przedmiotowe lokale własność spółki "M. S.A." z siedzibą w W. Przepis art. 5 dekretu stanowi, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dopiero więc w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy. W przedmiotowej sprawie nie obowiązuje decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Ponadto Sąd Najwyższy rozważając w uchwale z dnia 23 lipca 1992 r. (III CZP 62/92; OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) charakter prawny pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości stwierdził, że pierwszeństwo to polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Realizacja pierwszeństwa zatem jest możliwa dopiero wówczas, gdy adresat zakazu stworzy swym zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.