I SA/Wa 931/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. M., J. K., M. C., Z. P., S. M., K. M. i W. L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. K., Z. R., A. D., A. L., Z. P., M. C., K. M., K. M., M. S., J. K., M. K. i W. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, działki nr [...] o powierzchni [...] stanowiącej część nieruchomości o powierzchni [...] położonej [...], której prawo własności uregulowano aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. na rzecz W. M. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że powołaną wyżej decyzją ostateczną Prezydent W. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej wyżej działki gruntu. Wywłaszczenia dokonano w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) pod pracowniczy ogród działkowy. Spadkobiercy W. M. wnioskiem z dnia 5 września 1999 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości podnosząc, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ administracji powinien wykazać niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na określony cel. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej ograniczono się jedynie do przytoczenia odpowiednich przepisów ustawy oraz zasygnalizowano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] kwietnia 1974 r. grunt został przeznaczony pod pracownicze ogródki działkowe. Nie spełnia to wymogów ustawy, gdyż sama przydatność gruntów na cele związane z lokalizacją ogrodów pracowniczych nie jest jeszcze wystarczającą przesłanką wywłaszczenia. Ubiegający się powinien wykazać niezbędność wywłaszczenia, a organ administracji winien ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować. Takich czynności jednak w tej sprawie nie dokonano. Ponadto, jak wskazał Sąd Najwyższy w orzeczeniach z dnia 3 września 1998 r. w sprawie III RN 83/98 i z 6 sierpnia 1999 r. w sprawie III RN 77/99, wywłaszczenie gruntów indywidualnych gospodarstw rolnych pod ogródki działkowe nie było dopuszczalne z uwagi na to, że na przeszkodzie takiemu wywłaszczeniu stał przepis art. 10 ówczesnej Konstytucji gwarantujący ochronę własności indywidualnych gospodarstw rolnych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy w sposób bezsporny zostanie wykazana przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 kpa. W rozpoznanej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów archiwalnych, co uniemożliwia ocenę ewentualnego naruszenia prawa, tym bardziej ze również skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów dotyczących postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 1978 r. Tym samym nie ma podstaw do oceny, czy faktycznie wywłaszczony teren był w dacie wywłaszczenia gospodarstwem rolnym. Jedynym dokumentem (poza kopiami zaskarżonych decyzji) jest rejestr powierzchni z czerwca 1978 r., z którego jednoznacznie wynika, że w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodziły grunty: [...]. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.) użytki zielone, do których należą łąki i pastwiska, miały 5 klas, z czego najsłabsze są klasy IV i V, a więc wywłaszczone łąki i pastwiska były niskiej klasy. Grunty rolne klasy IVa należały do gleb ornych średnich, klasy V do gleb ornych słabych, a klasy VI do gleb ornych najsłabszych. Brak jakichkolwiek innych akt sprawy wywłaszczeniowej objętej decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nie pozwala na uznanie, że zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 kpa niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] października 1978 r. Spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że brak dokumentów źródłowych nie może uzasadniać odstąpienia od dalszych działań i tym samym akceptowania aktualnego stanu rzeczy. Oznacza to przerzucenie na wnioskodawców ciężaru przedstawienie dowodów będących w posiadaniu organów, które – reprezentując Skarb Państwa - są jednocześnie stroną sporu. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko zajęte w poprzedniej decyzji. Na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę kopii decyzji wywłaszczeniowych, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1978 r. niemożliwe jest przyjęcie, że zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującej ówcześnie ustawy wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1958 r. Za zasadnością wywłaszczenia, zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, przemawia fakt, iż przedmiotowe grunty o tak niskiej klasie mogły być wówczas ewentualnie uznane za teren "odpowiedni" dla realizacji ogrodów działkowych. Wobec zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nie pozwala na to brak archiwalnych akt wywłaszczeniowych, a z samej decyzji nie wynika, że jest ona obarczona taką wadą. Z tych względów Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast spadkobiercy W. M., tj. W. M., J. K., M. C., Z. P., S. M., K. M. i W. L. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: art. 6, 7, 8, 9 i 107 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności, mimo iż takie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu, art. 3 i in. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez wskazanie jako celu wywłaszczenia przeznaczenia nieruchomości rolnej na cele związane z ogródkami działkowymi, mimo że z uzasadnienia orzeczenia nie wynika niezbędność wywłaszczenia na ten cel, a także art. 10 Konstytucji PRL zapewniającego ochronę indywidualnych gospodarstw rolnych. Zdaniem skarżących, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w istocie uniknął oceny zarzutów skarżących zasłaniając się brakiem akt postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie skarżących, organ nie mógł uchylić się od ustalenia, czy wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne na cel utworzenia ogródków działkowych tylko dlatego, że zaginęły akta wywłaszczeniowe. Taki stan oznacza, że to skarżący muszą ponieść konsekwencje zagubienia akt przez urzędników. W państwie prawa obywatel nie może ponosić z tego tytułu konsekwencji. Zdaniem skarżących, wniosek ich mógłby być oceniony już tylko w oparciu o treść kwestionowanej decyzji, a w szczególności o treść jej uzasadnienia. Przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość rolna, a z mocy art. 10 obowiązującej wówczas Konstytucji prawo własności nieruchomości rolnej znajdowało się pod ochroną, co było równoznaczne z tym, że nieruchomość taka mogła być wywłaszczona na cele użyteczności publicznej tylko wówczas, gdy było to niezbędne i niemożliwe do uniknięcia. To, że przedmiotowy grunt mógł być przeznaczony pod ogródki działkowe nie oznaczało jeszcze niezbędności wywłaszczenia. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 1997 r. (IV SA 1649/95) oraz Sąd Najwyższy w orzeczeniach z dnia 3 września 1998 r. (III RN 83/98) i z 6 sierpnia 1999 r. (III RN 77/99). W odpowiedzi na skargę Prezes Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego, do których organ ustosunkował się już w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym, z wniosku spadkobierców byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej pod pracowniczy ogród działkowy położonej [...], o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z powodu rażącego naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskutek niewykazania, że nieruchomość stanowiąca grunty rolne była niezbędna na cel wywłaszczenia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej Sąd wziął pod uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postępowanie nadzorcze) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to podlega tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują "zwykłe" postępowanie administracyjne. W szczególności do postępowania nadzorczego ma w pełnym zakresie zastosowanie art. 7 kpa ustanawiający podstawową zasadę procesu administracyjnego – zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, z którą związany jest obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego i wnikliwej jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Organ prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenia kręgu osób, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy, a to ze względu na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wymagającą zapewnienia wszystkim stronom udziału we wszystkich etapach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brały udziału wszystkie osoby reprezentujące prawa spadkowe po wywłaszczonym W. M. Z uzyskanego w toku postępowania sądowego skróconego odpisu aktu zgonu z dnia [...] października 1999 r. nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w P. wynika, że spadkobierczyni po W. M. – J. K. zmarła w dniu [...] października 1999 r., W. M. zmarł w dniu [...] listopada 2000 r., co wynika ze skróconego odpisu aktu zgonu z dnia [...] listopada 2000 r. nr [,...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w P., S. M. zmarła w dniu [...] lipca 2001 r. – odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w P. Następcy prawni zmarłych stron postępowania zostali ujawnieni dopiero w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2002 r. Prowadzenie postępowania nadzorczego wobec osób już nie żyjących, bez ustalenia ich spadkobierców i zawiadomienia tych osób o toczącym się postępowaniu, stanowi istotne naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa i daje podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się z kolei do istoty sprawy należy stwierdzić, że stanowisko organu administracji i dokonana przezeń ocena prawna w kwestii nieważności decyzji wywłaszczeniowej naruszają art. 156 § 1 w związku z art. 80 kpa. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można przy tym pominąć oceny znaczenia i wartości dowodów dla istoty toczącej się sprawy. W rozpoznawanej sprawie nadzorczej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dysponował kopiami decyzji wywłaszczeniowych oraz rejestrem powierzchni wywłaszczonych gruntów z czerwca 1978 r. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że był to materiał dowodowy uniemożliwiający rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżących. Dla ustalenia, czy zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, na której oparto żądanie wniosku, właśnie decyzja wywłaszczeniowa jest tym materiałem, którego analiza ma dostarczyć podstaw do stwierdzenia, czy jest ona obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja o wywłaszczeniu jest rozstrzygnięciem, któremu przepisy prawa stawiają szczególne wymagania. Należy wziąć pod uwagę, że przedmiotem sprawy załatwionej badaną decyzją było wywłaszczenie gruntów rolnych dla celów urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidywał, iż decyzja o wywłaszczeniu mogła być wydana po przeprowadzeniu rozprawy, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 5 decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W sprawie wywłaszczenia gruntów rolnych pod pracownicze ogrody działkowe istotne znaczenie miał ponadto przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który na cele urządzenia ogrodów działkowych dopuszczał nabycie w drodze wywłaszczenia tylko terenów "odpowiednich". Tak więc w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej musiała być nie tylko wykazana niezbędność danej nieruchomości na cele urządzenia ogródków działkowych, ale także wykazanie, że dana nieruchomość jest nieruchomością odpowiednią na ten cel. Gdy wywłaszczeniem objęte były grunty rolne, konieczne było szczególnie wnikliwe rozważenie tych kwestii z uwagi na ochronę, jaką otoczone były indywidualne gospodarstwa rolne (art. 15 pkt 3 Konstytucji PRL w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu). Zobowiązywało to organ administracji do wykazania w uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu istnienia wszystkich ustawowych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości. Trafnie skarżący wskazali na zgodne w tym względzie stanowisko judykatury, w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt III RN 77/99 (OSNAP 2002/4/82), w którym zawarto tezę, iż organ wywłaszczeniowy był obowiązany dokonać oceny, czy nieruchomość wskazana we wniosku o wywłaszczenie mogła być rzeczywiście uznana za niezbędną na cele, które, co do zasady, uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98 (zbiór orzeczeń LEX nr 45888), w którym podkreślono, iż sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznany za jedyną przesłankę wywłaszczenia pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wywłaszczenia nieruchomości pod ogródki działkowe było możliwe dopiero wówczas, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ustawy oraz odpowiednia w myśl ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Mimo, iż w uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przytoczył w całości powyższe tezy orzecznictwa, nie wyciągnął z ich treści jakichkolwiek wniosków. Tymczasem zarówno będąca przedmiotem kontroli decyzja Prezydenta W. z [...] października 1978 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1978 r., nie zawierają tych niezbędnych dla legalności wywłaszczenia ocen. W uzasadnieniach obu decyzji nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, że przedmiotowa nieruchomość rolna była niezbędna i odpowiednia dla urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego. Powoduje to, że decyzja o wywłaszczeniu rażąco naruszała art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Tego braku nie jest w stanie uzupełnić obecnie organ nadzoru sugerujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro wywłaszczone grunty należały do najniższych klas glebowych, to mogły być uznane za "odpowiednie" na cele ogródków działkowych. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie może rozpoznawać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu przesądza wyłącznie istnienie bądź nieistnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95 (OSNAPiUS 1996/18/258), także wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 niepublik.). W świetle powyższego stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż "z samej decyzji z dnia [...] października 1978 r. nie wynika, że jest ona obarczona taką (wymienioną w art. 156 § 1) wadą", należało uznać za dowolne, a tym samym niezgodne z art. 80 kpa. Oparta na tej podstawie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu narusza zatem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.