III SA/Po 399/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka WSA Katarzyna Wolna-Kubicka ( spr.) Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku Nr [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Wspólnoty Gruntowej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych III. stwierdza że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/K. Wolna-Kubicka /-/W. Długaszewska /-/M. Górecka Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] – Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił Wspólnocie Gruntowej przyznania płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dnia 28.11.2003 ( Dz.U. Nr 229 poz. 2273) w związku z art.. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz.U z 2004r Nr 6 poz.40 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, art. 5 ust. 1 lit. "b" rozporządzenia komisji ( WE ) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stwarzania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks podstępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym" przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne, utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Analiza przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. – o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych prowadzi natomiast do wniosku, że spółki powołane na podstawie art. 14 ust. 1 tej ustawy przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie, sprawują jedynie zarząd nad wspólnotą, nie są natomiast posiadaczami gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej. W rezultacie Spółki utworzone na podstawie przepisów ustawy o Zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie są uprawnione do ubiegania się o dopłaty bezpośrednie. Rozpoznając wniesione od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie, Dyrektor Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił stanowisko reprezentowane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w zaskarżonej decyzji, iż Spółka powołana przez członków wspólnoty gruntowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie włada gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty, lecz jedynie nimi zarządza. Faktyczne zaś władztwo nad poszczególnymi nieruchomościami, pozostawione zostało osobom uprawnionym do udziału we wspólnocie. Wobec tego podmiotami wyłącznie uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, są jedynie poszczególne osoby fizyczne – producenci rolni, którzy rzeczywiście uprawiają działki rolne. Spółka takiej uprawy nie prowadzi, a jedynie zarządza gruntami wspólnoty, co nie wiąże się posiadaniem gruntów ( sprawowaniem władztwa nad rzeczą ). Wskazał, iż głównym zadaniem spółki jest prowadzenie pod własną firmą samodzielnie i na własny rachunek przedsiębiorstwa ( działalności rolniczej). Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, iż Spółka wyłącznie utworzona ma być "do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty oraz uprawniona jest do wnoszenia i utrzymywania we wspólnocie gruntowej urządzeń potrzebnych do osiągnięcia celów spółki". Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem odwołującego dotyczącym tożsamości uzyskania wpisu do ewidencji producentów z możliwością otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu ONW, z uwagi na to, iż obecne przepisy tych dwóch zdarzeń prawnych nie utożsamiają. Producent rolny, a by otrzymać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych zobowiązany jest spełnić także inne wymogi, poza uzyskaniem wpisu do ewidencji producentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący podniósł, iż posiada grunty rolne jako własność nadaną od [...]r. W [...]r utworzono spółkę, której Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nadało numer producenta rolnego. Grunty są uprawiane rolniczo jako pastwisko. Dyrektor Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota i charakter wspólnot gruntowych podlega regulacjom zawartym w ustawie z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28 poz. 169 z póź. zm.). Specyfika tych uregulowań powoduje, iż w orzecznictwie Sądów jak i literaturze przedmiotu podkreśla się, iż nie jest możliwym w odniesieniu do wspólnot gruntowych stosować bezpośrednio pojęć i instytucji kodeksu cywilnego ( Por. przykładowo Stanisław Rudnicki – Prawo obrotu nieruchomościami W-wa 1999r. , s 299 i następne, M Gintowt, S. Rudnicki Problematyka prawna nieruchomości W-wa 1978r. s 517 – 520, I. Ignatowicz Prawo rzeczowe W-wa 1997r. s 125 ) .Przepisy kodeksu cywilnego stosuje się do wspólnot gruntowych tylko odpowiednio tzn. o ile ustawa nie stanowi inaczej i jeżeli nie byłoby to niezgodne materią prawną wspólnoty gruntowej. W uchwale z dnia 23 sierpnia 1968r. III CZP 73/68 (OSNC 1969/5/90 Sąd Najwyższy wskazał, iż Wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, lecz jest to wspólnota szczególna. Wspólnoty gruntowe w świetle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. obejmują wspólne nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, należące do jednej z grup szczegółowo w ustawie wymienionych (art. 1 ustawy). Mają one służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału w tych wspólnotach (art. 6). Ustawa, co zresztą wynika z jej nazwy kładzie decydujący nacisk na zagospodarowanie tych wspólnot, a dla realizacji tego celu nakłada na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i (co szczególnie istotne w niniejszej sprawie) do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy). Spółkę powołują uprawnieni z własnej inicjatywy (art. 14 ustawy ) gdyby jednak jej nie powołali, a wspólnota obejmuje grunty użytkowane rolniczo i nadające się do zagospodarowania rolniczego, to spółkę tworzy się z urzędu (art. 25 ust. 1) a więc przymusowo. Powołana spółka ma charakter osoby prawnej (art. 15), działa na podstawie statutu, jej zadaniem jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą oraz zagospodarowanie gruntów wchodzących w jej skład. W uchwale z dnia 25 października 1995r. III CZP 149/95 (OSNC 1996/2/26) Sąd Najwyższy podkreślił, specyfikę tych przyjętych w ustawie rozwiązań, odbiegających od uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym dotyczących stosunków prawnorzeczowych, gdzie sprawowanie zarządu rzeczami i majątkiem wspólnym pozostawiono podmiotom praw (art. 199-201 kc, art. 36 k.r.o.). Rozwiązanie przyjęte w ustawie polega natomiast na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółkom wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych. Uwzględniając specyfikę powyższych rozważań w orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazywano, że uczestnikami postępowania o zasiedzenie własności nieruchomości wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej jest spółka (uchwała SN z 25 października 1995r. III CZP 149/95 OSNC 1996/2/26), spółka jest legitymowana czynnie do wytoczenia powództwa windykacyjnego co do działki gruntu stanowiącego część gruntu wspólnoty (uchwała SN 23.08.68 III CZP 73/68 OSNC 1969/5/90), spółka jest również podmiotem legitymowanym czynnie w postępowaniu sądowym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości przez wspólnotę (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1997r. II CKU 28/97). Ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6 poz. 40 z 2004r. ze zm.) w art. 2 określa kto jest uprawniony do otrzymania płatności przewidzianych w ustawie, stanowiąc w art. 2 ust. 1, iż osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym" przysługuje płatność na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwanej dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 3 ustawy). Istotna z punktu widzenia przepisów ustawy w płatnościach bezpośrednich i będąca istotą sporu w niniejszej sprawie kwestia oceny czy tworzona przez członków wspólnoty gruntowej, spółka jest posiadaczem gruntów nie może być dokonana bez uwzględnienia wyżej wskazanych specyficznych rozwiązań przyjętych w ustawie o wspólnotach gruntowych. Do najważniejszych z nich z punktu istoty sporu w niniejszej sprawie, należy (o czym była już wcześniej mowa) zaliczyć odjęcie przez ustawodawcę prawa zarządu podmiotom uprawnionym rzeczowo i przekazanie go powoływanej obligatoryjnie spółce, której zadaniem jest zarząd nad wspólnotą i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Z przepisów ustawy wynika więc, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki – bądź też - gdy jej nie powołano – spółki przymusowej utworzonej przez organ administracji rolnej (art. 25 ust. 1 ustawy). Sprawowanie zarządu i zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty wiąże się w sposób naturalny ze sprawowaniem faktycznego władztwa nad rzeczą (gruntami wspólnotowymi). Spółka zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi nie z woli osób uprawnionych lecz na podstawie wyraźnego przymusu ustawy, czyni to więc we własnym imieniu, skoro to jej ustawodawca powierzył zarząd i gospodarowanie rzeczą wspólną, wyposażając ją dodatkowo w tym celu osobowość prawną. Należy więc uznać, iż będzie to ten przypadek posiadania zależnego, gdzie podmiot, który rzeczą faktycznie włada ma "inne prawo" o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego z którym to prawem łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Tym "innym prawem" będą zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przepisy regulujące zagospodarowanie wspólnot gruntowych, nakładające na spółkę utworzoną obligatoryjnie przez członków wspólnoty obowiązek zarządzania i właściwego zagospodarowania gruntów wspólnoty. Nie narusza to uprawnień członków wspólnoty do korzystania w sposób przewidziany w statucie spółki oraz ustawie z gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Z istoty i charakteru wspólnoty gruntowej na tle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wynika więc po pierwsze, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów, po drugie zaś że spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnionym a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust 2 ustawy). Zagospodarowanie to wiąże się w sposób naturalny z fatycznym władztwem spółki nad rzeczą (gruntami wspólnotowymi). Utworzona przez członków wspólnoty gruntowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Spółka jest więc tym podmiotem wskazanym w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. 2004 Nr 6 poz. 40), który jest uprawniony na warunkach określonych w ustawie do płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład wspólnoty, jako posiadacz gospodarstwa rolnego, a ściśle rzecz ujmując posiadacz gruntów rolnych, wchodzących w skład wspólnoty. Powyższy wniosek dodatkowo wspiera analiza przepisów zawartych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz przepisów wykonawczych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 Nr 73 poz. 657 ze zm.) regulujących kwestie utrzymania w dobrej kulturze rolnej gruntów objętych dopłatami i kontroli wykonania tego obowiązku przez producenta rolnego (art. 2 ust.1, art. 6 ust. 5 i 6 ustawy, § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 , § 8 ust. 1 i 2, § 10 rozporządzenia). Za adresata tych przepisów można uznać jedynie Spółkę utworzoną przez członków wspólnoty gruntowej, jako podmiot który zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi i którego organy rozliczane są z obowiązku prawidłowego gospodarowania tymi gruntami (art. 25 ust 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). W przedstawionych okolicznościach należało uznać iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego , tj art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. 2004 r. Nr 8 poz. 40 ze zm.) oraz art. 13, art. 14 i art.15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 1963 Nr 28 poz. 169 ze zm.) w stopniu który miał wpływ na wynik postępowania. Z tych względów na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało zaskarżoną decyzję uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania. /-/K. Wolna-Kubicka /-/W. Długaszewska /-/M. Górecka