I OSK 397/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Anna Łuczaj – spr., Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 423/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 423/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Burmistrza Gminy K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] Starosta P. ustalił na rzecz P. R. odszkodowanie w kwocie 402.880 zł za nieruchomości wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy K. Organ podniósł, iż decyzją ostateczną z dnia [...] Burmistrz Gminy K. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w K. nr [...] będącej własnością P. R. Wyodrębnione z tej nieruchomości działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] miały przejść na własność Gminy K. jako teren przejęty pod ulice. Działki te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r., określone zostały jako tereny przeznaczone pod drogi o na obszarze KD. Organ wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a danym organem, bądź też ustalonej przez właściwy organ. Ponieważ w niniejszej sprawie negocjacje okazały się bezskuteczne, Starosta P. ustalił odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 1 marca 2005 r. W trakcie tego postępowania Burmistrz Gminy K. podniósł, iż decyzja podziałowa dotknięta jest wadą nieważności, gdyż działki nie mogły zostać wydzielone na podstawie planu miejscowego z 1993 r., a przeznaczenie działek pod drogi wynikać miało z ustaleń planu późniejszego – uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że z żądaniem stwierdzenia nieważności nie może występować organ gminy, nie będący stroną danego postępowania podziałowego. Starosta P. stwierdził, że w momencie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał już miejscowy plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] czerwca 1999 r., przy czym nowy plan dotyczył tego samego obszaru co plan z 1993 r. Z tego względu – w ocenie organu - projekt podziału został sporządzony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1999 r., a błędne powołanie w decyzji podziałowej planu z 1993 r. nie miało w istocie wpływu na prawidłowość tego orzeczenia. Według planu z 1999 r. sporne działki znajdowały się w obrębie dróg lokalnych i dojazdowych, a zatem terenów kwalifikowanych jako drogi publiczne - gminne. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności części decyzji podziałowej nie miałoby bezpośredniego wpływu na kwestię odszkodowania dla właściciela działek. W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Gminy K. wniósł o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy. Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z sygnalizacją zasadności wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. SKO odwołało się do wcześniejszego pisma z dnia 31 maja 2005 r. mówiącego o braku podstaw ustawowych z art. 156 k.p.a. Wprawdzie organ powołał w decyzji o podziale nieobowiązujący już plan zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., jednak nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie kwestii podziałowej, bowiem nowy plan przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod drogi publiczne. Wojewoda W. uznał, iż ten błąd organu nie mógł mieć zatem wpływu na konieczność wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. W skardze na powyższą decyzję Burmistrz Gminy K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz swojej decyzji podziałowej z dnia [...] w punkcie II i III – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako niezasadną. Sąd powołując się na art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) wskazał, iż zakresem rozpoznania sądu objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego w jakiej fazie tego postępowania zostały podjęte, zawsze jednak wyłącznie w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Skoro zaskarżone orzeczenia Wojewody W. i Starosty P. zostały wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania, to Sąd nie mógł dokonać kontroli zgodności z prawem decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...]. wydanej w przedmiocie podziału nieruchomości. Zatem skarga w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej podlegała oddaleniu. Odnośnie kwestii ustalenia odszkodowania Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i poczyniły trafne rozważania prawne. Przytaczając treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) Sąd wskazał, iż w przypadku wydzielenia w ramach podziału nieruchomości działek przeznaczonych pod drogi publiczne ich właścicielowi przysługuje odpowiednie odszkodowanie. Obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, przy czym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odszkodowania jest związany skutkami ostatecznej decyzji podziałowej. Sąd stwierdził, że podstawę ubiegania się przez P. R. o odszkodowanie stanowiła decyzja ostateczna Burmistrza Gminy K. z dnia [...] orzekająca o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w K. nr [...] będącej jego własnością. Ostateczna decyzja podziałowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc Starosta P. zasadnie przyjął, że zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania za powyższe działki na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. W ocenie Sądu okoliczności podnoszone przez Burmistrza Gminy K., dotyczące wadliwości wydanego przez niego orzeczenia, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie. Starosta P. i Wojewoda W. nie byli organami uprawnionymi do wszczynania i prowadzenia postępowania w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, ani rozpatrywania kwestii wadliwości decyzji podziałowej pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organem wyłącznie do tego uprawnionym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które jednak nie znalazło podstaw do dokonania tego rodzaju czynności. Sąd zważył, że wprawdzie Burmistrz Gminy K. w decyzji z dnia [...] powołał się na ustalenia nieobowiązującego już wtedy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r.), to jednak nie mogło to wpłynąć bezpośrednio na prawidłowość decyzji podziałowej, albowiem późniejszy plan (uchwalony w dniu [...] czerwca 1999 r.) również regulował kwestię przeznaczenia spornej nieruchomości pod ulice. Drogi oznaczone w planie z 1999 r. jako 1L, 2L,1D, 2D, 3D, 4D – zaliczone do dróg lokalnych i dojazdowych – stanowią drogi gminne i są drogami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zasadnie zatem organy uznały, iż sporne działki, stanowiące drogi publiczne, przeszły na własność gminy z mocy prawa z dniem, w którym decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości P. R. stała się ostateczna - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która nie była kwestionowana w skardze i nie budziła także wątpliwości Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., reprezentowana przez radcę prawnego P. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) niezasadne zastosowanie przepisu tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego może być jedynie sprawa, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej decyzji, tj. sprawa ustalenia odszkodowania i w związku z tym nie objęcie kontrolą zgodności z prawem decyzji Burmistrza Gminy K. wydanej w przedmiocie podziału nieruchomości, będącej podstawą do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody W. i wcześniejszej decyzji Starosty P.; b) niezastosowanie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwiłby stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. wydanej w przedmiocie podziału nieruchomości, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody W. i wcześniejszej decyzji Starosty P. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. i objęcia kontrolą decyzji Burmistrza Gminy K. wydanej w przedmiocie podziału nieruchomości, będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji Wojewody W. oraz wcześniejszej decyzji Starosty P. W ocenie strony, użyte w art. 135 p.p.s.a określenie we wszystkich postępowaniach wskazuje, że środki prawne powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc także odrębnych postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że kontrola decyzji zależnej, będącej następstwem innej decyzji, może prowadzić do wzruszenia tej ostatniej jako leżącej u źródła decyzji kontrolowanej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji zastosował w rozważanej sprawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 135 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kontrolą Sądu nie została objęta decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...], której wadliwość zauważył zarówno organ II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zaznaczono, iż w decyzji podziałowej nie można orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, gdyż byłaby to decyzja wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują – taka decyzja powinna podlegać stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 i art. 135 p.p.s.a., a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wydał po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody W. z dnia [...]. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...], którą to organ I instancji ustalił na rzecz P. R. odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy K. Z tych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd orzekł w granicach skargi, której przedmiotem była – jak już wyżej wskazano - decyzja Wojewody W. z dnia [...]. Skoro zaś przedmiot skargi Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stanowiła decyzja Wojewody W. z dnia [...], to Sąd pierwszej instancji mógł też, a nawet był zobowiązany dokonać kontroli poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Do takiego działania upoważniał Sąd pierwszej instancji zarówno przepis art. 135 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). W myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. Decyzja ostateczna Burmistrza Gminy K. z dnia [...], aczkolwiek zatwierdza podział nieruchomości położonej w K. nr [...] będącej własnością P. R., to jednak nie stanowi – jak tego wymaga art. 135 p.p.s.a. - aktu podjętego w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Decyzja ostateczna zatwierdzająca podział nieruchomości nie jest bowiem aktem podjętym w granicach sprawy o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, iż wydzielenie działek pod drogi nastąpiło w wyniku podziału zatwierdzonego powyższą decyzją Burmistrza Gminy K. Postępowanie podziałowe poprzedza postępowanie o ustalenie odszkodowania i "warunkuje" późniejszą możliwość ubiegania się o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, gdyż dopiero z dniem uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości przymiotu ostateczności powstaje prawo strony do żądania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Dzieje się tak za sprawą unormowania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie podziałowe kończy się wydaniem decyzji, która podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego. Decyzje administracyjne wydane w tym postępowaniu podlegają także wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych. W tym stanie prawnym nie można też podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję o ustaleniu odszkodowania mógł wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ostateczną Burmistrza Gminy K. zatwierdzającą podział nieruchomości. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, aczkolwiek związane z wynikiem postępowania podziałowego (wydzieleniem gruntów pod drogi publiczne), to jednak jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości (art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Decyzja ostateczna zatwierdzająca podział nieruchomości nie jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach sprawy zakończonej decyzją o ustaleniu odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.