II SA/Ke 91/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant Krzysztof Czarnecki, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. II SA/Ke 91/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] znak [...] zatwierdzającej umowę o nabyciu przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w B. od W. B. części gospodarstwa rolnego położonego w B. o pow. 2,81 ha w działkach 124, 236, 415, 416, 417, 1348, 1350,56/1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 17 lutego 2005 r. J. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy. Podstawę prawną decyzji Naczelnika stanowił przepis art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. ( Dz. U. Nr 21, poz.125). Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazała rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), przejawiające się w zatwierdzeniu umowy przeniesienia własności, zawartej przez W. B. bez zgody J. B., współwłaścicielki tego gospodarstwa. Zawarcie umowy bez zgody współwłaściciela, stosownie do unormowania art. 37 § 3 k.r.o. czyni czynność przeniesienia własności nieważną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy, stwierdzając że stan faktyczny sprawy pozwalał przyjąć, że J. B. wyraziła zgodę na przeniesienie własności nieruchomości. Powołując się na przepisy ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wskazało wyjątki od zasady wymaganej zgody małżonka i współwłaściciela na zbycie gospodarstwa. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację faktyczną i prawną, wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Podniosło, że do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji dochodzi w przypadku wydania decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa, a rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W ocenie Kolegium istniały podstawy do uznania, że J. B. wyraziła zgodę na zbycie części gospodarstwa, o czym świadczy podanie skierowane przez małż. B. do Naczelnika Gminy w dniu 17 września 1977 r. zawierające wniosek o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa, z wyjątkiem działki o powierzchni 1300 m-. Za takim stanowiskiem przemawia też fakt, że z akt sprawy nie wynika aby J. B. sprzeciwiała się by zapłata za grunt weszła do majątku wspólnego małżonków B. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz naruszenie art. 36 i 37 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja zawiera błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, iż decyzja Naczelnika Gminy została wydana za zgodą skarżącej, podczas gdy skarżąca takiej zgody nie udzielała. W szczególności, nie można wyrażenia zgody na zbycie gospodarstwa utożsamiać z podpisaniem podania o przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty pieniężne. Przywołując przepis art. 7 k.p.a. podniosła, że decyzja oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym, jest sprzeczna z obowiązującą w postępowaniu zasadą prawdy obiektywnej. Wskazane naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy, skoro błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które winno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji nieprawidłowo wywodzi zgodę na zbycie gospodarstwa z okoliczności, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o sprzeciwie wobec wejścia zapłaty do majątku wspólnego. Stwierdziła, że zgodnie z przepisem art. 8 k.p.a. postępowanie winno być prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów, w razie wątpliwości sprawa winna być rozstrzygana na korzyść obywateli. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 23 września 1982 r. IISA1031/82 oraz z dnia 8 marca 2000 r. V SA 1482/99. Podkreśliła, że zasady postępowania, a w szczególności wynikające z art. 7 i art. 8 k.p.a są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące, z tym, że przepis art. 7 k.p.a. jest jednocześnie wskazówką prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą. Wbrew powołanym zasadom, organ nie przeprowadził wnikliwie postępowania dowodowego, rozstrzygając nie wyjaśnione wątpliwości na niekorzyść skarżącej. Skarżąca podtrzymała twierdzenie, iż decyzja Naczelnika Gminy, zatwierdzająca czynność prawną przekraczającą zakres zwykłego zarządu, dokonaną bez zgody małżonka, jest nieważna, jako naruszająca przepis art. 37 k.r.i o. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tryb stwierdzania nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie prowadzone w trybie nadzoru nie może przekształcić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się ponownie wszystkie okoliczności sprawy. W trybie tym bada się wyłącznie istnienie, albo nieistnienie, jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący oparł żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy na zarzucie rażącego naruszenia prawa, czyli przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest utrwalone w orzecznictwie i doktrynie. Powszechnie przyjmuje się, że naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego, jeżeli czynność postępowania organu, lub istota załatwienia sprawy, są w swej treści zaprzeczeniem obowiązującej regulacji prawnej. Naruszenie norm prawnych musi mieć szczególny ciężar gatunkowy, co ma miejsce w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia danej sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego .( por wyrok NSA z dnia I FSK 390/05, wyrok NSA z dnia 21. 08. 2001r. I SA 1726/00). Przy takim rozumieniu rażącego naruszenia prawa brak podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] o zatwierdzeniu umowy zbycia części gospodarstwa rolnego. Skarżąca upatruje rażącego naruszenia prawa w zatwierdzeniu przez organ umowy przenoszącej własność części gospodarstwa rolnego stanowiącego wspólność ustawową, zawartej z naruszeniem art. 37 k.r. i o. przez jednego z małżonków. Analizując podniesiony zarzut należy podnieść, że jako podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy wskazano przepis art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z powołanymi przepisami, jednostki gospodarki uspołecznionej mogły nabywać bezpośrednio od rolników nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, za rentę lub spłaty pieniężne, na warunkach określonych w ustawie. Przepisy powołanej ustawy zawierały szczególne unormowanie, co do formy umowy przenoszącej własność, w stosunku do unormowania przewidzianego w ustawie kodeks cywilny jak i wymaganej zgody współwłaścicieli, małżonków, na przeniesienie własności, w stosunku do unormowania przewidzianego w przepisach kodeksu cywilnego i kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przeniesienie własności według w/w ustawy następowało w formie umowy, sporządzonej bez zachowania formy aktu notarialnego, zatwierdzanej decyzją Naczelnika Gminy. Przepisy ustawy w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5, przewidując konieczność wyrażenia zgody przez współwłaścicieli, małżonków, dożywotnika na przekazanie nieruchomości zawierały wyjątki od wskazanej zasady. Stosownie do art. 2 ust. 2 , art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, nie była wymagana zgoda współwłaściciela, małżonka, dla którego praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania, oraz zgodnie z art. 6 ustawy, w sytuacji gdy gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozważając podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut braku zgody małżonka będącego współwłaścicielem zbywanego gospodarstwa, rozważyło treść wystąpienia obojga małżonków B., skierowanego do Naczelnika Gminy pismem z dnia 17 września 1977 r. W piśmie tym małż. B. zwrócili się o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa za spłaty pieniężne, z pozostawieniem im prawa własności budynków oraz gruntu o pow. 1300 m-. Małżonkowie B. uzasadnili wniosek pogarszającym się stanem zdrowia, co nie pozwala im na uzyskanie dobrych wyników upraw. Kolegium wskazało na wcześniejsze wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę. Dokonana przez organ ocena, że wskazane okoliczności pozwalały na przyjęcie, iż zbycie części gospodarstwa rolnego nastąpiło za zgodą J. B., nie jest oceną dowolną. Wbrew twierdzeniu skargi, nie można mówić o braku zgody w przypadku, gdy skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie przekazania części gospodarstwa, składając stosowny wniosek, a w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących, że zmieniła swoje stanowisko w tym przedmiocie przed, ewentualnie nawet po zawarciu umowy. Podkreślić należy, że przepisy ustawy, mówiąc o zgodzie małżonka czy współwłaściciela, nie zawierają wymogów co do formy i terminu, w jakim ta zgoda ma być wyrażona. Na marginesie należy podnieść, że jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania o przejęcie z urzędu gospodarstwa, podstawą wszczęcia postępowania były przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski spadek produkcji rolnej wskutek zaniedbania (Dz. U. Nr 11 poz. 58), a zatem okoliczności w przypadku zaistnienia których zgoda małżonka nie była wymagana. Jak wskazano wyżej, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkowym środkiem weryfikacji decyzji, w którym organ administracji obowiązany jest rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych treścią art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś co do istoty . Organ nie dokonuje ponownie ustalenia stanu faktycznego, nie przeprowadza ponownego postępowania dowodowego w sprawie, nie bada też czy nie zachodzą przesłanki wzruszenia decyzji administracyjnych przewidziane dla innych trybów n. p. wznowienia postępowania. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonane ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z przyczyn wskazanych wyżej nie naruszają zasad określonych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Pogląd wyrażony w przywołanych w skardze orzeczeniach NSA, dotyczy postępowania prowadzonego przez organy w trybie zwykłym, a zatem w postępowaniu w którym organ dokonuje ustaleń faktycznych. Przedmiotem niniejszej sprawy jest tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji-stwierdzenie nieważności w którym bada się istnienie lub nieistnienie wad określonych w art. 156§1 k.p.a. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, decyzji zatwierdzającej umowę zbycia nieruchomości nie można uznać za wydaną z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym ustalenia oraz argumentację prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd podziela. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.