II OSK 839/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Stanisław Nowakowski Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 215/04 w sprawie ze skargi T. K. oraz A. Ż. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 215/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargi T. K. i A. Ż. i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W skardze T. K. zarzucono naruszenie art. 87 ust. 4 oraz art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ewentualnie art. 6 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skarżący podniósł, że brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały, a w szczególności organy planistyczne nie dopełniły czynności wymaganych przepisem art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu wejścia w życie powyższej ustawy Gmina K. nie dysponowała sporządzonym studium, zatem w toku jego sporządzania i uchwalania winna była zastosować się do nowej regulacji. Wskazano na okoliczność, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie II SA/Gd 3210/02 oddalono skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego stwierdzające nieważność poprzedniej uchwały dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W skardze A. Ż. zarzucono natomiast, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z tych samych przyczyn, z których poprzednie studium zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewodę Pomorskiego za sprzeczne z prawem. W ocenie skarżącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno również uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrajania terenu odnośnie wymienionych w skardze kilkuset działek położonych w obrębie geodezyjnym K. Działki te są zagospodarowane w całości lub części i były przeznaczone pod zabudowę, co pominięto w uchwalonym studium. Sygn. akt II OSK 839/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że akta wyżej opisanej sprawy o sygn. akt II SA/Gd 3210/02 wraz ze studium i odpisem wyroku zostały zwrócone Gminie K. w dniu 4 lipca 2003 r, natomiast kolejną uchwałę Rada Gminy K. podjęła w dniu [...] października 2003 r. Z akt wynika także, że Rada Gminy po wyroku Sądu, a przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadziła żadnych uzgodnień projektu studium z podmiotami określonymi w ustawie. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności z art. 85 wynika, że ustawodawca zezwolił na zakończenie procedury uchwalania planu miejscowego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ale tylko w odniesieniu do tych planów, co do których procedura w dniu wejścia w życie ustawy toczyła się na podstawie uchwały rady gminy o przystąpieniu do ich sporządzania lub zmiany oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, jeżeli postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Z kolei regulacja art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, iż jeśli gmina nie posiada uchwalonego studium w dniu wejścia w życie tej ustawy, to ma obowiązek sporządzić i uchwalić studium zgodnie z jej przepisami. Sąd I instancji stwierdził, iż pierwotna uchwała Rady Gminy K. o uchwaleniu tego samego studium wyeliminowana została z obrotu prawnego w całości wzmiankowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego, co oznacza obowiązek ponowienia procedury uchwalenia studium. Od powyższego wyroku Gmina K. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni, która polega na ustaleniu, że z przepisu tego wynika wyłącznie, że gminy oraz sejmiki województw, które nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa oraz gminy, które nie sporządziły studium, były zobowiązane odpowiednio do sporządzenia tych planów albo studium w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy. Zakwestionowano stwierdzenie Sądu, iż przepis ten, w odróżnieniu od art. 85 ust. 2 ustawy nie rozstrzyga wprost kwestii dotyczącej możliwości uchwalenia studium na podstawie przepisów dotychczasowych w sytuacji, gdy powołany przepis ustawy pozwalał na kontynuację procesu sporządzania studium w trybie poprzednio obowiązujących przepisów w Sygn. akt II OSK 839/06 przypadku, gdy uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia została podjęta w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a gmina sporządziła, lecz nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Argumentację skarżącej popiera wykładnia przepisu art. 87 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym użyto terminu "sporządziły", co oznacza wykonanie czynności określonych w chronologicznym porządku przewidzianym w art. 6 ust. 2 powołanej ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały jedynie na podstawie wskazania przez pełnomocnika A. Ż. na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r., iż jest ona właścicielką nieruchomości na terenie K., bez odniesienia się do prawa zaskarżenia uchwały. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie stanowi przepisu gminnego, lecz jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego gminy. Skarżący nie wykazali natomiast, że zostały naruszone ich prawa lub uprawnienia w związku z uchwalonym studium. Pismem z dnia 29 kwietnia 2006 r. A. Ż. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie powyższym zarzucono, iż skarga kasacyjna została złożona przez nieuprawniony podmiot. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy K., to organem jest Rada Gminy K., a nie Gmina K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej przypomniał także, iż na rozprawie przed Sądem I instancji przedłożono szereg dokumentów, które dowodzą istnienia po jej stronie interesu prawnego, a w szczególności faktu posiadania nieruchomości na terenie K. Pismem z dnia 15 maja 2006 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także skarżący T. K., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Także w tym piśmie wskazano, iż skarżący jest właścicielem K, zaś w studium odstąpiono od określenia funkcji tych terenów jako pełniących funkcję osiedleńczą, przez co utraciły one charakter terenów budowlanych. Sygn. akt II OSK 839/06 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd bowiem a priori założył, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy K. o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że z materiałów sprawy wynika, iż sąd kwestii tej w ogóle nie rozważał. W uzasadnieniu skarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek odniesień w tej mierze, a jest to przecież kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając o możliwości rozpoznania skargi. Skargę na uchwałę organu gminy może bowiem wnieść, w myśl art. 101 ust. 7 ww. ustawy jedynie ten kto ma w tym interes prawem chroniony i to pod warunkiem, że interes ten zostanie naruszony. Jeżeli tak to zadaniem sądu administracyjnego, do którego wnoszona jest skarga na uchwałę organu gminy jest w pierwszym rzędzie dokonanie oceny czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu danej uchwały i czy interes ten został skarżoną uchwałą naruszony. Jeżeli tak to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargi T. K. oraz A. Ż., winien przede wszystkim ocenić czy zaskarżona uchwała Rady Gminy K. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy narusza interes prawny skarżących i to w odniesieniu do każdego z nich z osobna. I aczkolwiek co do zasady ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że naruszenie interesu prawnego musi być realne i następuje ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a nie niebędącego takim aktem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium. Jeżeli zatem w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie dokonał w tej mierze stosownych ustaleń i ocen, to nie mógł przejść do oceny legalności przedmiotowego studium, a kolejny zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszeniem przez sąd art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) staje się przedwczesny. Sygn. akt II OSK 839/06 Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).