II OSK 621/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 279/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 279/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. przyjmując następujące ustalenia faktyczne sprawy: [...] S.A. w W. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. zamiar przekazania do użytkowania konstrukcji wsporczej stacji bazowej wykonanej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w R. zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i podjęcie działań zmierzających do likwidacji, ich zdaniem, nielegalnej stacji bazowej. W ramach wszczętego postępowania w sprawie samowolnego zamontowania na kominie anteny przeprowadzono rozprawę administracyjną w trakcie której ustalono, że po zakończeniu wykonanej, w zgodzie z pozwoleniem na budowę konstrukcji i po zgłoszeniu zakończenia budowy na kominie zostały zamontowane urządzenia radiowe Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał przedsiębiorstwu [...] S.A. wstrzymanie robót montażowych związanych z urządzeniami stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podkreślił, że inwestor tylko częściowo zastosował się do decyzji z dnia [...] nakładającej nań obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót związanych z montażem przedmiotowej stacji bazowej. Złożył on bowiem wniosek i uzyskał zezwolenie jedynie na wykonanie konstrukcji wsporczych i przebudowy istniejącego budynku na pomieszczenie techniczne, natomiast bez pozwolenia zamontował dodatkowo również urządzenia stacji bazowej (w wyniku wniesionego zażalenia postanowienie to zostało uchylone a postępowanie organu I instancji umorzone postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uwagi na to, iż art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego zdaniem organu II instancji nie ma zastosowania do robót już zakończonych). Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał przedsiębiorstwu [...] S.A. z siedzibą w W. oddział nr [...] w K., by przedstawił: 1. w terminie do [...] projektu zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej, który to projekt uwzględniałby urządzenia stacji zmontowane a nie objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...]; 2. oświadczenie o prawie dysponowania terenem na cele budowlane; 3. zaświadczenie Burmistrza Gminy Ś. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 4. raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej stacji pozytywnie zaopiniowanego przez właściwe organy oraz; 5. decyzji Wojewody Ś. o pozwoleniu na emitowanie pół elektromagnetycznych (w osnowie przytaczanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji jednocześnie zaznaczył, że przedmiotowa decyzja wojewody została już dostarczona). Decyzją z dnia [...] na skutek wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o istotnym odstąpieniu przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę albowiem roboty budowlane objęte pozwoleniem zostały zgodnie z tymże pozwoleniem wykonane. Zdaniem organu drugiej instancji zaistniałą sytuację kwalifikować należy raczej jako zmianę sposobu użytkowania budynku i komina nieczynnej cegielni. Pozwolenie na budowę nie obejmowało bowiem montażu anten a wykonanie tych robót nastąpiło w ramach samowoli budowlanej. Organ drugiej instancji podkreślił także, że ponownie rozpatrując sprawę należy wyczerpująco ustalić krąg osób będących stronami w sprawie, zapewnić im czynny udział w postępowaniu, a do wykonania decyzji zobowiązać [...] S.A. z siedzibą w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] S.A, zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 33 ust. 1, 28, 48 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów k.p.a. podał, że jego zdaniem wniosek o pozwolenie na budowę, poprzez określenie przedmiotu planowanych prac jako wykonania robót adaptacyjnych komina dawnej cegielni przy ul. [...] w Ś. w celu zamontowania na nim konstrukcji wspornych pod stację bazową telefonii komórkowej oraz poprzez dołączenie projektu technicznego, raportu oddziaływania na środowisku oraz decyzji uzgadniającej pozytywnie projekt w zakresie higienicznych i zdrowotnych jednoznacznie dowodził, że w istocie inwestorowi chodziło o całe zamierzenie budowlane, to jest stację bazową nr [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja nie narusza prawa. Poprawnie wskazuje ona bowiem na wadliwość oznaczenia adresata decyzji organu I instancji, która to wada uniemożliwia pozostawienie decyzji w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji wskazał jako adresata rozstrzygnięcia, zobowiązanego do realizacji wymienionych w decyzji obowiązków, nie [...] S.A. w W. lecz [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział nr[...] w K. pomimo, że - jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, a także oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy przed Sądem - przez pełnomocnika skarżącego, oddziały [...] S.A. nie zostały w KRS wyszczególnione. Trafnie też organ drugiej instancji podniósł, że z akt sprawy nie wynika by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyczerpująco ustalił krąg osób będących stronami w sprawie. Prawidłowo nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakwestionował fakt wydania przez organ pierwszej instancji zawartego w decyzji nakazu w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że przepis powyższy znaleźć może zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Podaje nadto Sąd Wojewódzki, że ustawodawca w przywołanym przepisie nie formułuje definicji istotnego odstępstwa, odsyłając tym samym do jego rozumienia wynikającego z treści art. 36 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił także jak należy rozumieć istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę i kiedy ono ma miejsce. Podkreśla przy tym, że czy w konkretnym stanie faktycznym inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę wymagać będzie uprzedniego potwierdzenia tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, w stosunku do którego stwierdzono odstępstwa. Odnosząca się do projektu zamiennego regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy bowiem jedynie wykonywania lub wykonania robót budowlanych w odmienny sposób lub w odmiennym zakresie niż przewidziany w pozwoleniu na budowę, nie może natomiast prowadzić do budowy obiektu w ogóle przedmiotowym pozwoleniem nie objętego. W takiej sytuacji nie można bowiem mówić o odstępstwach w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, lecz o prowadzeniu budowy bez pozwolenia. Wskazując na stanowiące przedmiot sprawy roboty wykonane przez [...] S.A. Sąd podnosi, że wykonanie i zamontowanie anten niewątpliwie nie było objęte udzielonym pozwoleniem na budowę, a tym samym nie może być uznane za odstępstwo od warunków pozwolenia. Zdaniem Sądu decyzja Starosty R. z dnia [...] udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, jednoznacznie określiła nazwę inwestycji ujmując w niej jedynie prace w celu zamontowania konstrukcji wsporczej, nie obejmując natomiast montażu anten. W zakresie zawartych w skardze zarzutów kwestionujących możliwość udzielenia przez Starostę R. pozwolenia na budowę co do jedynie części zamierzonego przedsięwzięcia (co w konsekwencji powodowałoby konieczność uzyskania dwóch pozwoleń odnoszących się do jednego obiektu) Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż nie objęto określoną w pozwoleniu nazwą inwestycji montażu anten. Podnosi się nadto, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może badać i oceniać ani legalności ani celowości takiego rozstrzygnięcia albowiem pozwolenie z dnia [...] nie stanowi przedmiotu wszczętego na skutek skargi [...] S.A. postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] S.A. pełnomocnik (adwokat) zarzuca wyrokowi pierwszej instancji: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) w związku z art. 33 ust 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że pozwolenie na budowę z dnia [...] (wydane na wniosek skarżącego nie obejmowało w całości zamierzenia inwestycyjnego – jako stacja bazowa telefonii komórkowej w Ś.; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż przedmiotowa inwestycja, została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i jako taka stanowi samowolę budowlaną; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6, 7, 8, 9 i 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż inwestycja zrealizowana przez skarżącego związana z budową stacji bazowej telefonii komórkowej wykonana została w warunkach samowoli budowlanej, w wyniku czego doszło do wydania orzeczenia rażąco naruszającego porządek prawny i niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz wskazując na powyższe zarzuty wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz; 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu przede wszystkim podnosi się, że organy administracji a także Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjęły, iż pozwolenie na budowę nie dotyczyło całości zadania inwestycyjnego. W ocenie skarżącego dokonując takich ustaleń organy obu instancji nie kierowały się treścią projektu budowlanego oraz innych dokumentów stanowiących załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz uznały, że o zakresie pozwolenia na budowę rozstrzyga nazwa inwestycji wskazana w jego sentencji. Takie stanowisko jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, oczywiście błędne i pozostaje w rażącej sprzeczności tak z brzmieniem art. 33 i nast. prawa budowlanego, jak i z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący stwierdza, że brak wyczerpującego odniesienia się przez sąd do podniesionych przez stronę zarzutów zgłoszonych w skardze, nie pozwala ocenić czy sąd błędnie zinterpretował wskazane wyżej przepisy czy też w ogóle ich nie zastosował. Dla skarżącego oczywiste jest, że na zakres planowanego przedsięwzięcia budowlanego wskazuje w pierwszym rzędzie projekt budowlany oraz pozostałe dokumenty, które stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skarżący podnosi, że dzielenie inwestycji na etapy możliwe jest tylko pod warunkiem, że "obiekty (lub zespoły obiektów) po zrealizowaniu będą mogły samodzielnie funkcjonować". Zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarżący uzasadnia tym, że Sąd nie uwzględnił okoliczności, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie pozwalał uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała swym zakresem całość inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej. Dysponując takimi dowodami organ odwoławczy powinien był, zdaniem pełnomocnika skarżącego, uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skarżący podnosi, że zasadą wynikającą z art. 138 kpa winno być rozpoznanie istoty sprawy, a w razie istnienia ku temu podstaw umorzenie postępowania, skoro pozwolenie na budowę obejmowało całość inwestycji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 a ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 28 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane, skarżący upatruje w tym, że organ odwoławczy ustalił, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i jako taka stanowi samowolę budowlaną. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6, 7, 8, 9 i 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż inwestycja zrealizowana przez skarżącego związana z budową stacji bazowej telefonii komórkowej wykonana została w warunkach samowoli budowlanej, w wyniku czego doszło do wydania orzeczenia rażąco naruszającego porządek prawny i niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności; Wskazane wyżej rozbieżności w stanowiskach organów obu instancji w sytuacji gdy organ odwoławczy co do zasady podzielał stanowisko organu pierwszej instancji - stanowią naruszenie przepisów art. 7 i 8 kpa. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wnosi o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 174. P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie podstawy dotyczą jednak wyłącznie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku (postanowienia) wojewódzkiego sądu administracyjnego a nie orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie obok zarzutów skierowanych do wyroku Sądu pierwszej instancji, skarga kasacyjna kieruje także zarzuty wprost do zaskarżonej do sądu meriti decyzji. Te zaś jako nie odpowiadające wymogom skargi kasacyjnej nie mogą być przez Naczelny Sąd Administracyjny brane pod uwagę. Tam jednak, gdzie w skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia przepisów k.p.a., (chociaż jak wiadomo sąd administracyjny ich nie stosuje) w zakresie błędnej kontroli sądu, to oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty te rozważa. Należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi, który oddalił skargę na decyzję kasacyjną. Ma to szczególne znaczenie w sprawie. Organ administracji może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję jedynie przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. (" Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.). Taka sytuacja w sprawie niewątpliwie ma miejsce skoro organ odwoławczy a za nim Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do niewłaściwego podmiotu. Nie mogąc wnikać w zakres tego stwierdzenia (co do jego trafności), bowiem takiego zarzutu nie podniesiono w skardze kasacyjnej (art. 183. § 1. P.p.s.a.) należy jedynie podkreślić, że już tylko z tego względu zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Przyjęcie, że nastąpiło skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu stanowi bowiem zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc wskazuje na jedną z najcięższych wad decyzji. Jednakże skoro decyzja została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania a organ administracji publicznej uchylając tę decyzję wydał także zalecenia co dalszego przebiegu sprawy to oznacza, że dopiero organ pierwszej instancji po dokonaniu ustaleń ma się wypowiedzieć w kwestii okoliczności na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzję. Z treści wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wysuwa się na czoło zarzut związania organu administracji publicznej oceną prawną jaką, zdaniem strony skarżącej, wyraził w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie jest związanie organów administracji publicznej oceną prawną co do zastosowania prawa materialnego, gdyż kontroluje legalność decyzji kasacyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny winien ograniczyć się do kontolowania legalności decyzji analizując prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. a nie przesądzać jaki zakres prawa materialnego winien w sprawie mieć zastosowanie. Ten bowiem fragment sprawy ma być dopiero przedmiotem ustaleń organów administracji publicznej. Należy także podkreślić, że w zdaniu: "Odnosząc się w tym miejscu bezpośrednio do stanowiących przedmiot kontrowersji robót wykonanych przez [...] S.A. wskazać należy, iż wykonanie i zamontowanie anten niewątpliwie nie było objęte udzielonym pozwoleniem na budowę, a tym samym nie może być uznane za odstępstwo od warunków pozwolenia." jakie znajdujemy na stronie 7 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie została zawarta ocena prawna, lecz ocena faktyczna sprawy. Sąd bowiem miast ograniczyć się do stwierdzenia, że ta okoliczność (wykonanie i zamontowanie anten) stanowić będzie konieczne w tym przypadku wyjaśnienie jakie spoczywać będzie na organie administracyjnym (to było także zasadniczym powodem uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) tę okoliczność sam ocenił. Mimo wykazanych błędów w uzasadnieniu wyroku, wyrok oddalający skargę jest prawidłowy a wniesiona skarga kasacyjna nie zdołała wykazać usprawiedliwionych podstaw naruszenia prawa, które by mogły prowadzić do jego uchylenia. W sprawie bowiem nie została zakwestionowana konieczność ponownego wszechstronnego zebrania i wyjaśnienia materiału dowodowego celem wykazania jaki zakres obejmowało pozwolenie na budowę i czy strona wnosząca o nie, świadomie lub przez przeoczenie nie ograniczyła żądania w przedmiocie pozwolenia na budowę do pewnych fragmentarycznych jedynie robót budowlanych, co w przypadku budowy bazy telefonii komórkowej "etapami" pozwoliłoby na uniknięcie wielu niedogodności jakie nakazują przepisy prawa budowlanego i ochrony środowiska. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił