II OSK 660/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. L., W. L. i T. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 632/06 w sprawie ze skargi L. L., W. L. i T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], 3. zasądza na rzecz L. L., W. L. i T. Ł. solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 1287 zł. (słownie: jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 632/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. L., W. L. i T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] działający w imieniu L. L., W. L. i T. Ł. pełnomocnik złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, niezbędnego do zapewnienia prawidłowej gospodarki rybackiej na stawach rybnych. Jako lokalizację inwestycji wskazano działkę o nr [...], obręb K., Gmina W.. Uszczegółowiono również rodzaj inwestycji i jej charakterystykę. Wójt Gminy W. decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił zgodnie z wnioskiem inwestorów sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w/w działki dla inwestycji obejmującej opisany wyżej budynek gospodarczy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że treść decyzji "sformułowano" w oparciu o wniosek, przepisy szczególne i uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, Starostą Powiatowym w S., jako organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i Powiatowym Zarządem Dróg w S. Organ wskazał, że w wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że: na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, wnioskodawca przedstawił wymagane dokumenty określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektowany budynek zlokalizowany będzie na gruntach RV i LZ-VI, inwestycja, przy zachowaniu warunków decyzji nie będzie miała ujemnego wpływu na środowisko, odstąpiono od analizy terenu ze względu na oświadczenie złożone przy wniosku, że inwestorzy posiadają ilość gruntów przekraczającą średnią w gminie, [...] Park Krajobrazowy pozytywnie zaopiniował lokalizację budynku przy negatywnej opinii, co do budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków. Zobowiązano w związku z tym inwestora do przeprowadzenia badań gruntowych spełniającego wymagania rozprowadzania ścieków lub budowę szczelnego, bezodpływowego szamba szczelnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność powyższej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzja Wójta Gminy W. wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 1 i pkt 2a ustawy w związku z § 2 pkt 1 i § 2 pkt 3, § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń (...) (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), art. 53 ust 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań... (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że w stosunku do objętego wnioskiem terenu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie więc do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) na projektowane przez wnioskodawców zamierzenie inwestycyjne wymagane było ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy, która mogła być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 tej ustawy i po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Ponadto decyzja ta powinna zawierać określenia, o których mowa w art. 54 ustawy, zapisane w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Ponadto w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, jak zaznaczył SKO, stosownie do § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), należało wyznaczyć wokół działki zamierzonego inwestowania na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a wyniki tej analizy zawierające część tekstowa i graficzną, powinny stanowić załączniki do decyzji. Zdaniem SKO w S. Wójt Gminy W. wbrew wyraźnym i jednoznacznym wymaganiom zawartym w § 3 ust. 1 i ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie przeprowadził przedmiotowej analizy. W związku z tym wydana przez organ I instancji decyzja wbrew postanowieniom § 9 ust. 2 rozporządzenia nie zawiera wyników analizy, w postaci załączników z częścią tekstową i graficzną. SKO podkreśliło, iż analizę przeprowadza się w każdym przypadku, dotyczy ona bowiem spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a nie tylko warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ administracji nie może zatem odstąpić od przeprowadzenia analizy w sytuacji, gdy zachodzi przypadek określony w art. 61 ust. 4. Kwestia, czy w rozpatrzonej sprawie zachodzi taki przypadek również nie została w sposób dostateczny wyjaśniona, zwłaszcza, że w treści wniosku nie wskazano, że planowany obiekt ma być obiektem zabudowy zagrodowej. Również z akt sprawy nie wynika, jaka była w dacie orzekania średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. W toku prowadzonego postępowania, w ocenie organu, nie ustalono, jaki jest rodzaj zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem i w rezultacie ustalenie dotyczące rodzaju zabudowy nie zostało zapisane w decyzji w sposób odpowiadający wymaganiom § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie... (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Wskazane we wniosku funkcje - przeznaczenie pomieszczeń w budynku nie dawały w świetle § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z poźn. zm.) dostatecznych podstaw do określenia projektowanego zamierzenia jako budynku gospodarczego. Jak zaznaczyło SKO w przedmiotowej decyzji nie określono zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a ustawy i § 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie określono w ogóle linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej. Nie określono także stosownie do § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody wynikających z obowiązującego planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego powołując się w pkt 6 decyzji jedynie ogólnie na zakazy ujęte w rozporządzeniu Wojewody P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. SKO wskazało, iż wobec nie dokonania analizy, nie może być pewności, czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z wymaganiami § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań (...) (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w tym także zgodnie z planem ochrony [...] Parku Krajobrazowego. W piśmie z dnia [...], działający w imieniu L. L., W. L. i T. Ł. pełnomocnik, złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że przesłanki stwierdzające nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] są nietrafne i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia jej nieważności. Strona wniosła jednocześnie o umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Zdaniem organu wniosek o umorzenie postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uwzględniony, gdyż zarzuty strony skarżącej ograniczone zostały do akcentowania okoliczności faktycznych, a nie prawnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł działający w imieniu L. L., W. L. i T. Ł. pełnomocnik, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1 i pkt 2a i b oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, oraz § 3, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, a także § 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię, art. 7, 8, 11, 12, 16, 77 i 80 KPA poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie wskazanej decyzji w całości. Skarżący podnieśli przede wszystkim, że SKO nie wykazało naruszenia prawa przez decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...]. Całość argumentacji w skarżonej decyzji sprowadza się zdaniem skarżących do wyartykułowania zarzutu braku odrębnego dokumentu pod tytułem "analiza". Analizy nie sporządza się w sytuacji, o której mowa w ust. 4 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo wtedy w ogóle art. 61 ust. 1 pkt 1 nie ma zastosowania. W związku z tym, w ocenie skarżących, sens § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest taki, że jeżeli analizę się sporządza, to bierze się pod uwagę wymagania z pkt 1-5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie, że zawsze się ją sporządza. Poza tym zdaniem skarżących analizy się nie sporządza, jeżeli jej wynik nie wprowadzałby żadnej nowej jakości, a sens sporządzenia analizy sprowadzałby się do sporządzenia analizy, dla jej sporządzenia. Konieczność sporządzenia analizy nie znajduje też zastosowania, według skarżących, jeżeli projektuje się inwestycję na terenie niezabudowanym z dala od jakiegokolwiek budynku, wśród stawów, na wielosethektarowym gospodarstwie. W ocenie skarżących SKO powinno sobie zdawać sprawę, iż inwestycja projektowana jest na terenie niezabudowanym. Na ogólne zasady nakładają się tu regulacje dotyczące specyfiki parku i w tym względzie wysokość i geometria dachu zostały pozytywnie zweryfikowane przez dyrektora parku. Zdaniem skarżących organ odwoławczy zignorował fakt, iż decyzja o warunkach jest uwarunkowana wcześniej wydanym pozwoleniem wodno-prawnym. To właśnie takie postępowanie jest zdaniem skarżących rażącym naruszeniem art. 7, 77 i 80 KPA. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosiło o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż nie stwierdził podnoszonych w skardze naruszeń przepisów prawa. W ocenie Sądu organy administracji właściwie dokonały subsumcji norm prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny. Nie naruszyły przy tym przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje okoliczność, że w stosunku do objętego przedmiotowym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zmiana zagospodarowania takiego terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 53 ust.3 cytowanej ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak też stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wymagania co do zawartości merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy zawiera natomiast art. 54 tejże ustawy. Uregulowania art. 53 ust.3 i art. 54 stosuje się przy tym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (por. art. 64 ust.1). Sąd podkreślił, iż zgodnie z § 3 rozporządzeni Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zaś załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.1 i 2 cytowanego rozporządzenia. Kwestia zbadania przez organ, czy projektowane "przedsięwzięcie" budowlane będzie miało charakter zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, będzie miało natomiast znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie wspomnianej analizy ma kluczowe znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy, przede wszystkim ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak słusznie podniesiono w skarżonej decyzji takiej analizy zabrakło w decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej, że projektowana inwestycja dotyczy terenu objętego ustawową formą ochrony, jaką jest [...] Park Krajobrazowy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem SKO w S. wskazując, że w decyzji o warunkach zabudowy, nie określono zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie określono w ogóle linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej. Nie określono także stosownie do § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz.1589) konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody wynikających z obowiązującego planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Wyszczególnione wyżej braki zdaniem składu orzekającego niewątpliwie stanowią rażące naruszenie prawa i upoważniały SKO w S. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy W. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił szczególną uwagę na fakt, iż zachodzą istotne rozbieżności między petitum wniosku skarżących z dnia [...], a jego rozwinięciem w uzasadnieniu. Otóż strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej. Jako rodzaj inwestycji wskazano jednakże budynek gospodarczy podpiwniczony z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład którego wchodzą pomieszczenia: a) zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego (magazyn, warsztat, suszarnia, narzędziownia), b) socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych (WC, umywalnia, kuchnia, jadalnia, pomieszczenie wypoczynkowe, biura, pomieszczenie kwaterunkowe dla stawowego, pomieszczenie kwaterunkowe dla ochrony stawów), c) do obrotu towarowego rybami (pomieszczenie do obróbki ryb, chłodnia lodowa, magazyn rybacki, wędzarnia). Opis projektowanej inwestycji nie odpowiada zatem petitum wniosku, a jak podkreślił Sąd taka sytuacja nie może mieć miejsca. Wniosek w tym przedmiocie winien być sformułowany jasno, klarownie i zgodnie z art. 52 ust.2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeciwnym razie następuje obejście podstawowych regulacji prawnych, odnoszących się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w uwarunkowaniach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwłaszcza, że w rozpatrywanej sprawie, o czym wspomniano już wyżej, projektowana inwestycja została ulokowana na chronionym terenie [...] Parku Krajobrazowego. Tym bardziej zatem wnioski w przedmiocie warunków zabudowy na takim terenie, winny być rozpatrywane z uwagą i także uwzględnieniem regulacji prawnych odnoszących się do ochrony terenu (vide: przede wszystkim rozporządzenie Wojewody P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego, Dz.Urz.Woj.P. Nr [...], poz. [...], wydane na podstawie art. 13a ust.6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody). Wskazać w tym miejscu również należy na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody (k.57 akt administracyjnych) oraz opinię [...] Parku Krajobrazowego w M. z dnia [...], gdzie organ i Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego ustosunkowali się wyłącznie do kwestii zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, nie odnosząc się do rozwinięcia tego wniosku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2006 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika L. L., W. L. oraz T. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili w/w wyrokowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik postępowania. W ocenie skarżących w wyniku wydania zaskarżonego wyroku naruszone zostały następujące przepisy: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 oraz art. 222 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżących Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, ani Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie udało się wykazać, dlaczego naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie ma charakter rażący. W ich ocenie należałoby wnioskować z zaskarżonego wyroku, iż każde naruszenie przepisów planistycznych jest rażące, a taki pogląd jest nieracjonalny i niezgodny z linią orzecznictwa w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę, iż we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze podnieśli wiele zarzutów, ze wskazaniem szeregu przepisów prawa, które ich zdaniem zostały naruszone, jednakże Sąd w zaskarżonym wyroku w ogóle się do nich nie odniósł, bądź ewentualnie w sposób arbitralny i szczątkowy. Skarżący wskazali, iż tym samym Sąd zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia istoty sprawy, w tym przede wszystkim czy doszło do rażącego naruszenia prawa powodującego konieczność unieważnienia decyzji. Skarżący zakwestionowali wyrażony przez Sąd pogląd, iż wydanie każdej decyzji o warunkach musi być poprzedzone przeprowadzeniem analizy, podtrzymując w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone wcześniej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto skarżący za nieprawdziwą uznali wyrażoną przez Sąd tezę o braku w unieważnionej decyzji o warunkach linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, gdyż wymagane informacje są w pkt 1 decyzji stroną drugą. Nadto w ocenie skarżących zbędne jest w przedmiotowej sprawie określanie w decyzji o warunkach współczynnika zabudowy do powierzchni działki, w sytuacji, gdy działka ta jest prawie [...]-hektarowa, a na pewno nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Zwrócili także uwagę na treść art. 61 ust. 4 ustawy celem podkreślenia, iż kwestia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej nie ma znaczenia przy zabudowie zagrodowej. Skarżący zakwestionowali także wyrażony w zaskarżonym wyroku zarzut Sądu dotyczący braku w unieważnionej decyzji o warunkach konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody. Ich zdaniem unieważniona decyzja w pkt 6 odsyła do planu ochrony dla parku krajobrazowego i żaden przepis nie wymaga, by decyzja o warunkach nakładała dodatkowe obowiązki w tym zakresie, co stoi w sprzeczności z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Celem rozporządzenia jest ustalenie układu decyzji, a w żadnym razie tworzenie nowych wymagań co do treści decyzji o warunkach, gdyż brak w tym względzie stosownej delegacji ustawowej. W zakresie stwierdzenia Sądu dotyczącego rozbieżności pomiędzy petitum wniosku a jego uzasadnieniem skarżący wskazali na skrajny formalizm w tym zakresie, który nie znajduje w przepisach prawa umocowania. Zgodnie z treścią art. 222 kpa o tym czym jest pismo decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Skarżący zarzucili nadto przedmiotowemu wyroki, iż Sąd posługuje się w uzasadnieniu do niego terminologią określającą zamierzenie inwestycyjne nieznaną rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W ich ocenie nazwanie obiektu kompleksem produkcyjno-przemysłowym jest więc nie tylko daleko idącym nadużyciem, ale także wprowadza pojęcia nieprawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeśli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż wskazane w niej zarzuty są częściowo uzasadnione. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie mogą być podstawą skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, iż w skardze kasacyjnej nie można powoływać naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli stanowiły one merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia. Wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialnoprawny. Ich wystąpienie powoduje, że stosunek prawnoadministracyjny w ogóle się nie nawiązuje albo powstaje skutek prawny ułomny. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie stanowi niekiedy tylko element prowadzący do tej oceny. Należy zatem stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., zastosowanego jako podstawa oddalenia skargi na stwierdzenia nieważności decyzji, zawierał się w zakresie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Podkreślić należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. A zatem kwestii rozróżnienia między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym, tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi właśnie naruszenie prawa kwalifikowane jako "rażące" (tak np. orzeczenie NSA z 26 października, III SA 907/92). Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji bez szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( określanej dalej w skrócie " u.p.z.p."), § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, naruszenie tych przepisów ma cechy rażącego naruszenia prawa, nie ustosunkował się zatem do podstawowego zarzutu skargi. Bez tego trudno poznać motywy jakimi się kierował Sąd oddalając skargę, przyjmując, że w niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby wydanie w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] obejmującej budynek gospodarczy podpiwniczony z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej poprzedzone zostało dokonaniem analizy wyznaczonego obszaru stosownie do postanowień powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W decyzji o warunkach zabudowy brak jest załączników w postaci analizy zarówno tekstowej jak i graficznej, które zgodnie z § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując analizy tego, czy charakter stwierdzonych naruszeń prawa miał cech rażącego naruszenia, Sąd I instancji powinien rozważyć kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie podnoszoną w skardze, a mianowicie czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenia że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W omawianej decyzji Wójt Gminy W. wskazał na jakiej podstawie odstąpił od obowiązku wykonania analizy sąsiednich terenów w celu określenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a mianowicie stwierdzając, że nastąpiło to na skutek złożenia przez inwestorów oświadczenia o posiadaniu ilości gruntów przekraczającej średnią Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał, czy faktycznie zamierzona inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej, poprzestając na stwierdzeniu, że zagadnienie to ma znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powinien kwestię tą definitywnie rozstrzygnąć, korzystając z dokumentów dołączonych do wniosku. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym", dalej czy jest to budynek gospodarczy. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ma powstać kompleks produkcyjno-przemysłowy nie mieści się w terminologii określających zamierzenia inwestycyjne używanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy, ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Z dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżących składa się z kilku działek, na jednej z nich znajdują się zabudowania. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. został spełniony czy też nie. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie wyjaśniając tego, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia cechy zabudowy zagrodowej trudno jest mówić o oczywistym naruszeniu prawa. Nie można dokonywać jednoznacznego, kategorycznego stwierdzenia, nie popartego głębszą analizą, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jeśli stan faktyczny sprawy budzi wątpliwości. Zgodzić należy się z tym, że w aktach brak jest analizy jako odrębnego dokumenty, lecz należy zauważyć, że decyzję wydano w oparciu o uzgodnienia jakich dokonano z [...] Parkiem Krajobrazowym, ze Starostą S., Zarządem Dróg Powiatowych w S. oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w S.. Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego nie wniósł zastrzeżeń co do wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym uznając, iż jego lokalizacja jest dopuszczalna w strefie ochronnej jeziora. Starosta S. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Podobnie Zarząd Dróg Powiatowych w S. postanowił uzgodnić warunki zabudowy w/w inwestycji w zakresie komunikacji. Tak samo orzekł Wojewódzki Konserwator Przyrody - działający z upoważnienia Wojewody P.- w zakresie ochrony przyrody, uznając, iż warunki zabudowy określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie kolidują z wymogami ochronnymi dla obszaru [...] Parku Krajobrazowego. Dodać też należy, że Minister Środowiska nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien poczynić ustalenia dotyczące charakteru naruszeń prawa w świetle całokształtu wszystkich okoliczności sprawy, w tym wszystkich wyżej wskazanych dokumentów. Sąd I instancji powinien wypowiedzieć się, czy powyższe uzgodnienia w jakikolwiek sposób wpływają na ocenę charakteru stwierdzonych naruszeń prawa, czy nie sprawiają, że naruszenia te są o mniejszym ciężarze gatunkowym. Nie ustosunkowanie się do istotnych zarzutów skarżących doprowadziło w konsekwencji do przedstawienia stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego znajdującego się w aktach. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na określenie czy naruszenia prawa mają cechy rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć również należy, iż uzgodnieniu podlegał projekt decyzji, który przewidywał wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład którego wchodzą pomieszczenia: a) zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego (magazyn, warsztat, suszarnia, narzędziownia), b) socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych (WC, umywalnia, kuchnia, jadalnia, pomieszczenie wypoczynkowe, biura, pomieszczenie kwaterunkowe dla stawowego, pomieszczenie kwaterunkowe dla ochrony stawów), c) do obrotu towarowego rybami (pomieszczenie do obróbki ryb, chłodnia lodowa, magazyn rybacki, wędzarnia). Wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy, które dokonywały uzgodnień posiadały zatem wiedzę na temat rodzaju planowanej przez skarżących inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonana przez Sąd I instancji analiza materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie była w pełna. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie zaakceptowania stanu faktycznego ustalonego przez organa administracji. Konsekwencją przyjęcie przez ten Sąd stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i bez jego właściwej oceny, jest naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na przyjęciu a priori, że naruszenia prawa miały cechy rażące, a także pominięciu rozważań na temat skutków, jakie może wywołać decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...], czy są one trudne do zaakceptowania w praworządnym państwie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno zawierać ocenę stwierdzonych naruszeń prawa i ich skutków. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że naruszenia te miały "rażący" charakter, lecz powinien określić ich ciężar gatunkowy i wskazać, czy mogą być one akceptowane bądź nie w praworządnym państwie prawa. Pamiętać bowiem trzeba, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Przechodząc do rozważań dotyczących pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż są one nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, iż zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy tylko i wyłącznie pkt 1 ust. 1 art. 61, a nie rozciąga się na pozostałe pkt 2, 3 i 5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku skarżących funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazane w powyższym przepisie przeprowadza się w zakresie nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także ust. 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia. W związku z powyższym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna dotyczyć również dostępu do drogi publicznej i istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Zgodzić natomiast należy się z zarzutem naruszenia § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy przepis nie zabrania, aby zakazy i nakazy dotyczące ochrony przyrody zostały określone poprzez odesłanie do przepisów zawierających szczegółowe rozstrzygnięcia tych kwestii, a w realiach niniejszej sprawy do rozporządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [..] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego. Taki sposób określania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu gwarantuje pełną ochronę przyrody, uniemożliwiając tym samym pominięcie niektórych nakazów lub zakazów. Nie znajduje akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 222 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, gdyż ponad wszelką wątpliwość Sąd I instancji prawidłowo kwalifikował pisma skarżących kierowane do organów administracji publicznej. Wskazany przepis art. 222 kpa dotyczy sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości czy pismo jest skargą czy też wnioskiem. Wówczas należy zbadać treść pisma, a nie kierować się jego tytułem. W przedmiotowej sprawie takich wątpliwości nie było, w związku powyższym trudno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucić naruszenie art. 222 kpa. Kwestia naruszenia art. 156 § 1 kpa, co wskazano już na wstępie, jest zagadnieniem związanym ze stosowaniem w niniejszej sprawie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania W związku z tym, że doszło do naruszenia tego przepisu, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaistniały przesłanki wymienione w art. 188 p.p.s.a. do merytorycznego rozpoznania skargi i wydania orzeczenia kasacyjnego, uchylającego zaskarżony wyrok i decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tego samego organu działającego jako organ pierwszej instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku dokona oceny materiału dowodowego pod kątem, czy treść decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien zbadać, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 193 w związku z art. 200 p.p.s.a.