II OSK 1111/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 61/06 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na dobudowę i rozbudowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od obciążenia stron kosztami postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...]. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymywała w mocy wydaną J. W. decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] o pozwoleniu na dobudowę warsztatu diagnostyki samochodowej do budynku mieszkalnego i rozbudowę tego budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. Wbrew stanowisku organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej realizacji w ścianie budynku mieszkalnego znajdującego się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej trzech otworów okiennych, stanowi rażące naruszenie § 12 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17,poz. 62 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem), a zatem decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, J. W. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnośnie zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia skarżący podniósł, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym przepisem. W ocenie skarżącego, wykładnia językowa § 12 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż reguluje on bezpośrednio jedynie kwestię usytuowania budynków w stosunku do granicy działki, a dopiero w wyniku wykładni celowościowej można by przyjąć, iż dotyczy on nie tylko usytuowania budynków nowoprojektowanych, ale też sytuacji, gdy budynek został zgodnie z prawem usytuowany na nieruchomości, która następnie została podzielona, a w późniejszym okresie zaprojektowano w ścianie tego budynku nowy otwór okienny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący podniósł, powołując się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie należy stawiać znaku równości pomiędzy oczywistym naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego nie można przyjmować rażącego naruszenia prawa w realiach niniejszej sprawy, gdzie odległość ściany z nowoprojektowanymi otworami okiennymi w budynku skarżącego od granicy działki sąsiedniej należącej do J. W. jest mniejsza niż przewidziana w rozporządzeniu na skutek podziału działki, nie zaś w wyniku wzniesienia budynku przy istniejącej już granicy. Skarżący wskazał ponadto, iż J. W., otrzymując w drodze darowizny od matki działkę nr [...], akceptował okoliczność, iż na sąsiedniej nieruchomości składającej się z działek o nr [...] i [...], która w wyniku podziału przypadła skarżącemu, znajduje się budynek mieszkalny, którego ściana z już istniejącymi otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej od granicy działki nr [...] niż przewidziana w § 12 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Podkreślenia wymaga, iż kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak istotną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z nich jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej obu instancji, przyjmując brak podstaw do stwierdzenia na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1992 r. o pozwoleniu na dobudowę warsztatu diagnostyki samochodowej do budynku mieszkalnego i rozbudowę tego budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K., nie naruszyły prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zajął słuszne stanowisko, uznając, że wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę narusza dyspozycję § 12 rozporządzenia. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, niepublikowany, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., VI SA/Wa 1610/06, LEX nr 265653). Z wykładni gramatycznej § 12 rozporządzenia, który brzmi: "budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne (...) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, a odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych", bezsprzecznie wynika, iż przepis ten ma zastosowanie do budynków nowoprojektowanych, wznoszonych po ustaleniu granic działki. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem przyjął, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej, zezwalając na usytuowanie w dobudowanej części budynku mieszkalnego otworów okiennych w mniejszej niż wynikająca z § 12 rozporządzenia odległości od granicy działki J. W., naruszył ten przepis w sposób oczywisty. Błędne jest zatem stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, w której powołano się na okoliczność, iż zbyt mała odległość budynku J. W. od granicy działki J. W. powstała na skutek późniejszego podziału nieruchomości przez ich matkę – co wyklucza zastosowanie § 12 rozporządzenia. Z tym poglądem nie można się zgodzić, gdyż przedmiotowe pozwolenie na budowę wydane J. W. obejmowało rozbudowę już istniejącego budynku mieszkalnego, w tym na usytuowanie w nowopowstałej, rozbudowanej części budynku otworów okiennych w ścianie od strony działki J. W. Z tych względów, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny badał legalność udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, która miała być dokonana już po podziale przedmiotowych działek, słusznie uczynił to pod kątem zgodności usytuowania rozbudowanej części budynku z treścią § 12 rozporządzenia. W związku z tym, uznając, iż przewidziana prawem odległość rozbudowanej części budynku z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej nie została zachowana, Sąd zasadnie przyjął, że nastąpiło naruszenie prawa przez organ wydający pozwolenie na budowę. Jednak Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął oczywiste naruszenie prawa, w tym wypadku § 12 rozporządzenia, jako jedyną i wystarczającą przesłankę uznania naruszenia za rażące w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA/876/99, LEX nr 50137, wyrok NSA z 21 października 1992 r., NSA V SA 86/92, ONSA 1993/1/23, wyrok wsa w Warszawie z 25 października 2006 r., VI SA/Wa 1610/06, LEX nr 265653, wyrok wsa w Warszawie z 16 stycznia 2006 r. VII SA/Wa 1059/05, LEX nr 220791). Słuszne jest zatem stanowisko organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, które nie dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu Januszowi Wieczorkowi przedmiotowego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, należy bowiem przyjąć, iż pozwolenie na usytuowanie rozbudowanej części budynku, w tym ściany z otworami okiennymi w mniejszej odległości od granicy działki sąsiedniej niż przewidziana w § 12 rozporządzenia, wprawdzie stanowiło oczywiste naruszenie prawa, jednak nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, w szczególności takich, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. Naczelny Sąd Administracyjny zajął powyższe stanowisko z następujących względów: Po pierwsze, budynek mieszkalny znajdujący się na działce należącej do J. W., którego rozbudowy dotyczy niniejsze postępowanie, od momentu wzniesienia go tj. od około trzydziestu lat, miał otwory okienne usytuowane w ścianie wschodniej od strony obecnej działki J. W.. Po drugie, ściana wschodnia tego budynku z otworami okiennymi znalazła się w mniejszej odległości od granicy działki, która przypadła J. W. niż odległość przewidziana w § 12 rozporządzenia na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości pomiędzy J. Wieczorka i J. W., a nie na skutek wzniesienia budynku niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Podział nieruchomości dokonany został w roku 1984 roku zaś J. W nie zgłaszał zastrzeżeń dotyczących pierwotnych otworów okiennych, istniejących już od kilkudziesięciu lat w przedmiotowej ścianie. Po trzecie, na nieruchomości J. W. graniczącej z nieruchomością J. W. nie ma budynku mieszkalnego, a jedynie usytuowany przy granicy działek budynek gospodarczy. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż przedmiotowe pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego w zakresie dopuszczenia do realizacji ściany z otworami okiennymi w odległości bliższej od granicy działki sąsiedniej niż przewidziana w przepisach ówcześnie obowiązującego prawa, nie wywołało skutków, których dotkliwości dla J. W. nie można usprawiedliwić, tym bardziej, że na wiele lat przed wydaniem J. W. pozwolenia na budowę akceptował on istnienie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej blisko granicy jego działki. Skoro zatem nie było kwestionowane istnienie od kilkudziesięciu lat otworów okiennych w ścianie budynku od strony granicy działki J. W. , to uznanie, że pozwolenie na budowę dopuszczające do usytuowania otworów okiennych od strony granicy działki J. W. w nowobudowanej części budynku narusza w sposób rażący § 12 rozporządzenia, byłoby w realiach niniejszej sprawy błędne (por. wyrok NSA z 2 marca 2006 r., II GSK 398/05, LEX nr 197521). W świetle powyższego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlega uchyleniu na zasadzie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.). Uwzględniając stan rodzinny i majątkowy stron, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zostały spełnione przesłanki z art. 207 § 2 p.p.s.a.