II OSK 424/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. [...] w sprawie ze skargi Powiatu B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 19 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy K. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 746/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 19 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy K. stwierdził, że załącznik nr 2 do uchwały nr [..] Rady Miejskiej w K. z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy K. – Plan Gospodarki Odpadami dla miasta i Gminy K. w części, w jakiej dotyczy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w K. został wydany z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze na uchwałę, wniesionej po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, domagano się stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na to, że ustalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy K. są niezgodne z ustaleniami Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu B. uchwalonego przez Radę Powiatu w B. w dniu 29 kwietnia 2004 r. uchwałą nr [...] . Plan Gminy zakładał zakończenie eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w K. po 2007 r., podczas gdy Plan Powiatu zakładał eksploatację składowiska na czas nieoznaczony. Brak zgodności między ustaleniami obu planów stanowi rażące naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach, który stanowi, że gminny plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z powiatowym planem gospodarki odpadami. Ponadto uchwała została podjęta pomimo negatywnego zaopiniowania przez Zarząd w B. gminnego projektu Planu Gospodarki Odpadami. Rada Miejska w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie opinia organu wykonawczego powiatu nie była dla Gminy wiążąca, a projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach podniesiono, że w dacie podejmowania uchwał przepis ten stanowił, że gminny plan gospodarki odpadami powinien być opracowany zgodnie z planami wyższego stopnia. Plan gminny został uchwalony zgodnie z założeniami planów wyższego stopnia. Rada Miejska zarzuciła, że z treści ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o odpadach i wydanych z jej upoważnienia przepisów wykonawczych nie wynika możliwość narzucania gminie przez powiat sposobu wykonywania zadań własnych, bądź zmuszania wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do dalszego prowadzenia działalności w określonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro uchwała Rady Powiatu w B. zakładała dalsze funkcjonowanie składowiska odpadów w K. w Gminie K., to z uwagi na brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zapisy uchwały podjętej przez Radę Miejską w K. w przedmiocie planu gospodarki odpadami gminy powinny być zgodne, a co najmniej niesprzeczne z ustaleniami planu powiatowego. Ustawodawca w treści ustawy o odpadach nie zawarł definicji legalnej zgodności planów gospodarki odpadami wyższego i niższego szczebla, dlatego zasadne jest przyjęcie znaczenia semantycznego pojęcia zgodności. Zdaniem Sądu i instancji między planami gminnym, powiatowym i wojewódzkim gospodarki odpadami powinna zachodzić pełna zgodność nie tylko w odniesieniu do ich głównych założeń, ale także w odniesieniu do zapisów dotyczących funkcjonowania w tym systemie poszczególnych jednostek administracyjnego podziału państwa. Skoro więc w zapisie Planu Gospodarki Odpadami Powiatu B. przewidziano dalszy rozwój składowiska w K., jako części systemu gospodarki odpadami w powiecie, oraz zakładano jego modernizację i rozbudowę, to nie można uznać za zgodne z tym planem ustaleń Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy K., które stanowią o zakończeniu eksploatacji tego składowiska po 2007 r. i jego rekultywację. Brak zgodności planu gminnego i powiatowego w zakresie wskazanym w skardze jest bezsprzeczny. W skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od tego wyroku zarzucono: naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego Powiatu B.; naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 i art. 14 ust. 7 pkt 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Powiatu w sprawie planu gospodarki odpadami może narzucać gminie sposób prowadzenia zadań własnych gminy, a opinia powiatu wydana na podstawie art. 14 ust. 7 pkt 4 ustawy o odpadach ma dla gminy charakter wiążący; naruszenie prawa materialnego - art. 2 w zw. z art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż powiat jest uprawniony do ingerencji w samodzielność gminy poprzez wskazywanie w planie gospodarki odpadami dla powiatu sposobu i formy prawnej wykonywania zadań gminy; naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku ustosunkowania się przy wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach do treści przepisów art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, z treści których wynika, że utrzymywanie urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych należy do zadań własnych gminy; naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że działania powiatu mogą naruszać zakres działania gminy. W skardze kasacyjnej stwierdzono, iż Zarząd Powiatu w B. negatywnie zaopiniował projekt Planu dla Gminy K., jednocześnie jednak Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wydał opinię pozytywną. Opinie te stanowią tylko ocenę grupy faktów, która choć powinna być wzięta pod uwagę to nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Następnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że z przepisów ustawy o odpadach nie wynika, aby plan powiatowy mógł stanowić formę ingerencji w zadania własne gminy, co byłoby zresztą sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wskazano, że do ustawy o odpadach dodano rozdział 3a, który precyzuje obowiązki własne gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, do których należy zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji lub urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego wynika, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 19 sierpnia 2005 r. jest zgodna z prawem. W skardze kasacyjnej wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Powiatu B., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie rozważenie zarzutów skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością odniesienia przede wszystkim do dwóch kwestii z nimi związanych. Pierwszą jest kwestia istnienia ( lub braku) legitymacji Powiatu B. do zaskarżenia , w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142,poz.1591 ze zm.) ,uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy K. . W myśl powołanego przepisu , skargę w określonym w nim trybie, może wnieść każdy , czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zasadne zatem staje się pytanie, czy interes prawny lub uprawnienie Powiatu B. zostały w rozpoznawanej sprawie naruszone .W rozpoznawanej sprawie Powiat naruszenia swego interesu prawnego upatrywał w braku zgodności postanowień załącznika nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy K. – Plan Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy w części w jakiej dotyczy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w K. z postanowieniami Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu B., uchwalonego przez Radę Powiatu w B. w dniu 29 kwietnia 2004 r. uchwałą Nr [...] w sprawie Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu B. oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu B.. Brak zgodności wyrażał się w zapisie w planie gminy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w K. po roku 2007 oraz jego rekultywacji, w sytuacji gdy plan powiatu zakładał eksploatację tego składowiska przez czas nieoznaczony oraz przewidywał na terenie składowiska lokalizację kompostowni i zakładu unieszkodliwiania odpadów. Wymóg zgodności ustaleń wskazanych planów ma podstawę prawną w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w dacie orzekania Dz.U. z 2003 r.,Nr 66,poz.620 ze zm., obecnie t.jedn.. z 2007 r.,Nr 39,poz.251)),stanowiącym że wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami, powiatowy plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z wojewódzkim planem gospodarki odpadami, gminny plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z powiatowym planem gospodarki odpadami. We wcześniejszej wersji powołany przepis stanowił jedynie, że wojewódzki ,powiatowy lub gminny plan gospodarki odpadami powinien być opracowywany zgodnie z planami wyższego szczebla . Dopiero dokonana ustawą z 29 lipca 2005 r. nowelizacja przepisu ust. 2 art. 15 wprowadziła zasadę zgodności wojewódzkiego planu gospodarki odpadami z krajowym planem gospodarki odpadami, powiatowego planu z wojewódzkim planem a gminnego planu gospodarki odpadami z powiatowym planem gospodarki odpadami. Tą samą ustawą dodano do ustawy o odpadach rozdział 3a, zatytułowany "Zadania samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi" w którym zadania te zostały określone jako własne i obowiązkowe. " Własny" charakter zadań gminy w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynika także z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Do tych właśnie zadań ,dookreślonych jako obowiązkowe, zaliczono m.in. w art. 16a pkt 3 ustawy o odpadach "zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych albo zapewnianie warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców. W powołanym rozdziale nie ma przepisu określającego obowiązkowe zadania własne powiatów, za takie ustawa uznała , poza zadaniami gmin, jedynie zadania województwa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi w zakresie zapewniania budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych wydzielonych z odpadów komunalnych(art. 16b). W rozpoznawanej sprawie projekt planu gminnego został pozytywnie zaopiniowany przez zarząd województwa, negatywnie zaopiniował go zarząd powiatu. W myśl przepisu art. 14 ust. 2 plany gospodarki odpadami mają zawierać określoną treść, poza opisem aktualnego stanu gospodarki odpadami, także cele w tym zakresie z podaniem terminów ich osiągania, prognozowane zmiany, zadania, których realizacja zapewni poprawę sytuacji w zakresie gospodarowania odpadami, rodzaj przedsięwzięć i harmonogram ich realizacji, instrumenty finansowe służące realizacji celów, system gospodarowania odpadami oraz system monitoringu i sposób oceny realizacji zakładanych celów. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz.U. Nr 66 poz. 620 ze zm.) doprecyzowuje zakres, sposób i formę sporządzania wojewódzkiego, powiatowego i gminnego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z § 3 powiatowy plan gospodarki odpadami określa aktualny stan gospodarki odpadami, prognozowane zmiany w tym zakresie, cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągania, działania zmierzające do poprawy sytuacji w zakresie gospodarki odpadami, w tym działania zmierzające do zapobiegania powstawaniu odpadów, do ograniczenia ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania, wspomagające prawidłowe postępowanie w odpadami, plan redukcji ilości odpadów, sposób realizacji planu zamykania instalacji, w szczególności składowisk niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub ekonomicznych i harmonogram ich realizacji , projektowany system gospodarki odpadami , szacunkowe koszty inwestycyjne i eksploatacyjne proponowanego systemu oraz system monitoringu i oceny realizacji zamierzonych celów oraz stopnia ich realizacji oraz zadań zdefiniowanych w planie gospodarki odpadami . Gminny plan gospodarki odpadami ma zawierać treść podobną z tym, że zamiast określenia sposobu realizacji planu zamykania instalacji w planie gminnym ma znaleźć się określenie rodzaju i harmonogramu realizacji przedsięwzięć oraz instytucji odpowiedzialnych za ich realizację. Sporządzanie planów jest procesem wieloetapowym i cyklicznie ponawianym, plany muszą być aktualizowane nie rzadziej niż co 4 lata. Z określonej przepisami treści powiatowego planu gospodarki odpadami wynika ,że ma on wyłącznie charakter aktu planowania, aktu polityki w zakresie gospodarki odpadami i nie wiąże się z wykonywaniem obowiązkowych zadań własnych, nałożonych ustawą na gminy i w węższym zakresie na województwo. Potrzeba zgodności planów gminy, powiatu i województwa i planu krajowego jest oczywista , powoływana ustawa z nakazem zgodności tych aktów polityki nie wiąże jednak sankcji. W myśl ustawy sposobem zapewniania tej zgodności jest wymóg zasięgania opinii organów wykonawczych określonych jednostek samorządu terytorialnego i ministra właściwego do spraw środowiska w zakresie określonym w art. 14 ust. 7 , monitoring, aktualizowanie planów. Konstytucyjną zasadą ustrojową w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ( z których to gmina jest jednostką podstawową) jest zasada ich samodzielności podlegającej ochronie sądowej. Cecha samodzielności określa pozycję gminy nie tylko wobec organów nadzoru ale także wobec innych jednostek samorządu .Zgodnie z tą zasadą w myśl art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142, poz. 1592 ze zm.)zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Wymóg zgodności aktów polityki gminy i powiatu w zakresie gospodarki odpadami nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności i do władczej ingerencji powiatu w wykonywanie przez gminę jej obowiązkowych zadań własnych. Niezgodność aktów polityki - gminnego planu gospodarki odpadami z powiatowym planem gospodarki odpadami , nie związanym z wykonywaniem obligatoryjnych zadań własnych powiatu, choć narusza przepis art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach i wymagać może podjęcia działań zmierzających do mediacji, uzgodnień i aktualizacji, nie prowadzi do naruszenia interesu prawnego i uprawnień powiatu. Innymi słowy, materialnoprawna regulacja zakresu działania gmin i powiatów w zakresie gospodarki odpadami musi być interpretowana w sposób zapewniający poszanowanie zasady samodzielności tych jednostek i ich pozycji ustrojowej. Gminy ,powiaty i województwa choć działają w granicach jednostek podziału terytorialnego, nie są jednak tymi jednostkami , są odrębnymi podmiotami prawa , równorzędnymi na płaszczyźnie ustrojowej. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.