III SA/Wa 2852/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr sprawy [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako K.p.a.) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą M.B.(dalej określanemu jako Skarżący) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od marca 1998 r. do maja 1998 r. w łącznej kwocie 2.875,40 zł. W dniu 27 lutego 2006 r. Skarżący złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za lata 1996 - 2003 r. Pismem z dnia 9 marca 2006 r. organ zwrócił się do Skarżącego o dostarczenie wszelkich dokumentów wskazujących na okoliczności uzasadniające umorzenie należności. W odpowiedzi na powyższe Skarżący przy piśmie z dnia 17 marca 2006 r. przedstawił dokumenty dotyczące jego sytuacji finansowej oraz problemów zdrowotnych. W piśmie tym opisał okoliczności związane z jego złym stanem zdrowia, a także chorobą jego żony. Do pisma załączono zaświadczenie o odpłatnej nauce dwójki dzieci, nakaz płatniczy w podatku rolnym, zaświadczenie o dochodzie z działów specjalnych produkcji rolnej, oświadczenie z dnia [...] grudnia 2004 r. o dochodach w latach 1996 - 2003 r., odcinek renty otrzymywanej przez żonę oraz kartę informacyjną ze szpitala, pozostającej we wspólnym gospodarstwie domowym matki skarżącego. Skarżący ponadto poinformował, że ani on, ani jego żona nie prowadzą działalności gospodarczej. Skarżący podał, iż jego rodzina utrzymuje się z renty żony w wysokości 523,59 zł i emerytury matki w kwocie 642 zł oraz dochodów z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Dodał także, że od kilku lat borykają się z trudnościami rodzinnymi i finansowymi. Nie stać ich na wykupienie wszystkich zapisywanych przez lekarza leków. W ocenie Skarżącego w takiej sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych wraz z odsetkami. W rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 oraz art. 28 u.s.u.s. odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s., ponieważ w chwili obecnej należności z tytułu nieopłaconych przez Skarżącego składek na poszczególne fundusze nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, w związku z tym nie można ocenić jego skuteczności, a tym bardziej stwierdzić całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż spłata zadłużenia w układzie ratalnym z uwzględnieniem możliwości płatniczych Skarżącego nie spowoduje zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego najbliższej rodziny. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, iż obecnie Skarżący osiąga dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego (działy specjalne produkcji rolnej). Ponadto Skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym razem z żoną, która pobiera świadczenie rentowe w wysokości 597,46 zł oraz ma na utrzymaniu dwójkę dzieci pobierających naukę w [...] w C.. We wniosku z dnia 30 maja 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej, ponieważ żona od 12 lat choruje na [...]. Wskazał również na swoje choroby - [...], [...] oraz na fakt, że nie pobiera renty, a ma na utrzymaniu dwoje dzieci, które uczą się w C.. Do przedmiotowego wniosku Skarżący załączył aktualne zaświadczenie lekarskie swoje oraz małżonki. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji W rozwinięciu uzasadnienia powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, iż Skarżący ma kłopoty zdrowotne, jednak spłata zaległości w układzie ratalnym uwzględniającym możliwości płatnicze Skarżącego nie spowoduje zbyt ciężkich skutków dla samego Skarżącego jak i jego najbliższej rodziny. Wskazano, iż biorąc pod uwagę ustalone fakty i zebrany materiał dowodowy nie ma podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że 10 letni okres przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek daje możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, tym samym zdaniem Prezesa ZUS stwierdzenie umorzenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest przedwczesne. Na powyższą decyzję M. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W uzasadnieniu stwierdza, iż przedmiotowa decyzja narusza prawo, poprzez rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a. Ponadto wskazał, iż organ nie zebrał w sposób wystarczający materiału dowodowego zgodnie z art. 77 K.p.a. Zdaniem Skarżącego Prezes ZUS rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego. Jednocześnie Skarżący wskazuje, iż przedmiotowa zaległość powstała nie z jego winy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych i faktycznych do zmiany zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje organów podjęte w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości składkowych wobec ZUS. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie ograniczające się w istocie do przedstawienia podstawy prawnej orzekania. Na podkreślenie zasługuje także to, iż argumentem negatywnego rozstrzygnięcia jest w głównej mierze możliwość rozłożenia przedmiotowej zaległości na raty. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach, oraz faktu braku jakiejkolwiek możliwości poprawy trudnej sytuacji finansowej i życiowej Skarżącego. Nie przeanalizowano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawionych przez Skarżącego dokumentów. Sąd podzielił również stanowisko Skarżącego, iż Prezes ZUS nie dokonał weryfikacji jego twierdzeń oraz przedstawionych przez niego dowodów, nie zbadał także aktualnej sytuacji finansowej i życiowej Skarżącego pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ odwoławczy nie przedstawił także uzasadnienia dotyczącego możliwości dochodzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych powstałych przed wejściem w życie u.s.u.s. tj. za okres od marca 1998 r. do maja 1998 r. - ze względu na brak ich przedawnienia. Zważywszy powyższe, Sąd uznał, iż ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.