III SA/Wa 2385/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwany dalej "Prezes Zakładu" utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].03.2006 r. (nie wskazano jej numeru) odmawiającą Panu M. Z. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, dodatkowej opłaty oraz kosztów upomnienia. Prezes Zakładu nie uwzględnił zarzutów w stosunku do decyzji wydanej przez organ I instancji, podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy takich jak: 1) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych na których oparto rozstrzygnięcie w I instancji do których należy zaliczyć stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż skarżący nie ponosi żadnych kosztów utrzymania mieszkania w W., w którym zamieszkuje wraz z partnerką, 2) kwota jaka pozostaje skarżącemu na utrzymanie po potrąceniu należności wobec ZUS wynosi 280 zł, ponieważ utrzymuje się tylko z renty przyznanej przez ZUS a granicę ubóstwa w Polsce określono na kwotę 504 zł, a więc odmowę umorzenia należności z uwagi na brak ważnego interesu strony należy uznać za dowolną i arbitralną, nie mającą pokrycia w rzeczywistości i jest niezgodne z obowiązującym prawem, 3) decyzja została wydana wbrew przepisom art.28 ust.3a i 3b ustawy z dnia 13 pażdziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 z póżn. zm) zwana dalej u.s.u.s. oraz wydanego na podstawie art.28 ust.3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 )- zwane dalej rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r., wskazując na zaistnienie w sprawie przesłanek określonych w § 3 pkt 1 i 3 powyższego rozporządzenia oraz przyszłe narodziny dziecka. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podzielił opinię organu I instancji, iż umorzenie wnioskowanych należności, jest niemożliwe z uwagi na brak ważnego interesu strony. Tezę tę uzasadniono tym, że skarżący nie załączył do wniosku z dnia 29 marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokumentacji odnośnie okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku oraz rachunków dotyczących kosztów utrzymania mieszkania. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zarzucił decyzji Prezesa Zakładu naruszenie: 1) prawa materialnego tj.art.28 ust.3a i 3b u.s.u.s. oraz rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r., 2) naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art.7, art.75§ 2 i art.77 § 4 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację prezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dodatkowo podniósł, iż nieprawdą jest, jak twierdzi Prezes Zakładu w decyzji, że nie przedstawił rachunków leczenia potwierdzających jego trudną sytuację zdrowotną. Skarżący wyraził przekonanie, iż rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. nie ustala jako przesłanki umorzenia zaległości ponoszenia kosztów leczenia lecz mówi o przewlekłej chorobie, a informacja o przewlekłej chorobie skarżącego wraz z zaświadczeniem lekarskim znajduje się w dokumentacji ZUS dotyczącej renty skarżącego są więc znane organowi z urzędu. Skarżący podał również jako nową okoliczność w sprawie - narodziny syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako "K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Podkreślić należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto obowiązany jest odnieść się szczegółowo do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przeprowadzić własne postępowanie merytoryczne, w którym ponownie bada wniosek o umorzenie należności i w zależności od wyników tego postępowania wydaje jedną z decyzji wymienionych w art.138 kpa. Tymczasem w sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naruszenie to odnosi się m.in. do wspomnianego już wyżej art. 6 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i 80 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, iż w rozpoznawanej sprawie organ nie zgromadził żadnego materiału dowodowego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego, a także co do wystąpienia przesłanek warunkujących umorzenie zaległości. Organ poprzestał natomiast na oświadczeniach skarżącego i złożonych przez niego dokumentach przerzucając na niego obowiązek przedstawienia kompletnej dokumentacji, obrazującej szczególną sytuację, w której się znajduje. Ustosunkowując się do powyższego podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa również na organie administracji uprawnionym do wydania decyzji uznaniowej. Organ ten również obowiązany jest do przestrzegania wynikających z komentowanego przepisu obowiązków dotyczących postępowania dowodowego (zob. np. teza druga wyroku NSA z 19 marca 1981 r., SA 234/81 - ONSA 1981, nr 1, poz. 23; wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., II SA 883/82 - PiP 1983, nr 6, s. 141; wyrok NSA z 29 stycznia 1998 r., II SA 1576/97; teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1998 r., II SA 506/98; wyrok NSA z 18 listopada 1999 r., II SA 1345/99). Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.), (zob. wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98; teza pierwsza wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 693/97; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98; wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1468/97; wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1667/97; wyrok NSA z 16 grudnia 1999 r., I SA 1003/99; wyrok NSA z 27 stycznia 2000 r., I SA 269/99; wyrok NSA OZ w Krakowie z 7 czerwca 2000 r., I SA/Kr 638/98; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 301/00; wyrok NSA z 17 października 2001 r., I SA 1110/01). Jednocześnie Sąd zauważa, iż mimo, że w prawie cywilnym obowiązuje reguła, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c.), to podkreślić należy, iż reguła ta nie może być stosowana wprost w prawie administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 października 1998 r., I SA/Gd 92/98). Podkreślić należy, iż w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 834/97; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 835/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 112/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 286/97; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 5 listopada 1998 r., I SA/Po 410/98; wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 28 marca 1996 r., SA/Rz 906/95). Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, iż ponownie rozpoznając sprawę organ jest obowiązany zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny, kierując się regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej, nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z powołanym na wstępie przepisem art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych i opisanych wyżej naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Jak już wyżej wskazano, dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analizy argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przede wszystkim po zebraniu przez organ z urzędu materiału dowodowego i jego oceny, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji, merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż organy orzekające w sprawie, powołały co prawda w uzasadnieniu decyzji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ale zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie przeanalizowały wystąpienia przesłanek umorzenia zaległych składek, o których mowa w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., na które wyraźnie powoływał się skarżący. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w zasadzie do przedstawienia przebiegu postępowania, powołania przepisów na których oparto decyzję oraz krótkiego stwierdzenia, że skarżący nie załączył stosownych dokumentów. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia zaległe składki na ubezpieczenia społeczne mogą zostać umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W szczególności, jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący powoływał się na okoliczności określone w punkcie 1) i 3). Tymczasem decyzje zapadłe w rozpoznawanej sprawie, nie odnoszą się do tych okoliczności, poprzestając na zacytowaniu powyższych przepisów. W związku z powyższym, brak w nich wyjaśnienia, z jakich względów nie uznano, że sytuacja zdrowotna skarżącego oraz sytuacja finansowa i życiowa jego rodziny nie wypełnia przesłanek umorzenia, określonych w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Powyższe narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji analizy przepisów rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd za przedwczesną uznał ocenę podniesionych w skardze argumentów wskazujących na wystąpienie w sprawie przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, a tym samym uzasadniającą zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.