III SA/Wa 2064/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant R.P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia części nienależnie pobranego świadczenia rentowego oraz rozłożenia pozostałej części na raty 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) marca 2006r. nr (...) 2) uchyla decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) lutego 2005 r. nr (...) 3) stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku nie mogą być wykonane w całości. W dniu 12 lipca 2005 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej: KRUS wpłynął wniosek Skarżącej J.B. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, określonej w decyzji z dnia (...) czerwca 2005 r. w całości, ewentualnie w największej możliwej jej części. W przypadku częściowego umorzenia kwoty Skarżąca wniosła o rozłożenie pozostałej jej części na raty. Prośbę swoją umotywowała trudną sytuacją materialno-bytową. Decyzją z dnia "(...) lutego 2005 r." Prezes KRUS odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, argumentując iż na podstawie informacji znanych organowi z urzędu, dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania oraz przeprowadzonej wizytacji brak jest podstaw do umorzenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) lutego 2006 r. Skarżąca zarzuciła iż w wydanej w sprawie decyzji brak jest imiennej pieczątki pracownika który ją podpisał. Dodatkowo widniejący na niej podpis jest nieczytelny. Zwróciła uwagę iż złożenie wniosku o umorzenie miało miejsce w dniu 12 lipca 2005 r., a nie 28 grudnia 2005 r. Ponadto niezrozumiałe dla niej jest stwierdzenie o informacjach znanych organowi z urzędu. Pismem z dnia 13 marca 2006 r. poinformowano Skarżącą iż z uwagi na błąd pisarski w decyzji z dnia (...) lutego 2006 r. polegający na omyłkowym oznaczeniu daty złożenia wniosku o umorzenie oraz braku imiennej pieczątki, zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a., decyzja ta została uchylona. W załączeniu przesłano Skarżącej decyzję z dnia [...] marca 2006 r. którą Prezes KRUS odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia z tych samych przyczyn które legły u podstaw decyzji z dnia (...) lutego 2006 r. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes KRUS, po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 27 marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzył 5.000 zł z kwoty nienależnie pobranego świadczenia, natomiast pozostałą część rozłożył na raty w wysokości 40 zł miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. W skardze na tę decyzję Skarżąca przedstawiła swoją sytuację materialną i rodzinną. Wskazała, iż dochód na członka rodziny (cztery osoby) wynosi 166,60 zł miesięcznie, przy czym trzy osoby pozostają pod stałą opieką lekarską. W skardze Skarżąca wniosła o umorzenie całej kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego w wysokości 8.321,44 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze wniosku Skarżącej o umorzenie całej kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego w wysokości 8.321,44 zł wyjaśnić należy, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej, co oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS. Stanowi o tym art. 41a ust. 1 u.u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosek Skarżącej o umorzenie całej kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Sąd stwierdził, iż obie one dotknięte są wadą nieważności, przy czym każda z innego powodu. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym o tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. można mówić, gdy występują te same podmioty (tu: Skarżąca i Prezes KRUS), dotyczy ona tego samego przedmiotu (tu: odmowa umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego za okres od 1.09.2002 r. do 30.04.2005 r. w wysokości 8.321,44 zł) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2000 r., I SA/Ka 1458/99, LEX nr 47122; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., V SA 1942/98 - ONSA 2000, nr 2, poz. 76; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97 - LEX nr 37852; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166). Uwzględniając powyższe Sąd zważył, iż decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2006 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., doręczoną Skarżącej w dniu 20 lutego 2006 r. Prezes KRUS dwukrotnie rozpatrzył bowiem wniosek Skarżącej z dnia 7 lipca 2005 r. (data wpływu do organu: 12 lipca 2005 r.) o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, uznając przy tym, że jej "odwołanie" wniesione od decyzji z dnia [...]lutego 2005 r. zostanie rozpoznane jako odwołanie od decyzji z dnia [...]marca 2006 r. Wskutek takiego zakwalifikowania wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy (błędnie nazwanego odwołaniem) z dnia 27 lutego 2006 r., wydana w I instancji decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. uzyskała przymiot ostateczności, tj. stała się - w przeświadczeniu organu - decyzją, od której nie złożono wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dla jasności stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, iż co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo organu z dnia [...] marca 2006 r., którym poinformowano Skarżącą, że z uwagi na błędy pisarskie (omyłkowe oznaczenie daty złożenia wniosku o umorzenie, brak pieczątki z imieniem i nazwiskiem oraz stanowiskiem służbowym osoby upoważnionej do wydania decyzji) w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. (oznaczonej błędnie jako "decyzja z dnia [...] lutego 2006 r.") decyzja ta została uchylona, niemniej uchylenie to nie mogło wywołać skutków prawnych. Omawiane wyżej pismo nie przybrało bowiem formy decyzji administracyjnej. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznawał za decyzje administracyjne również pisma niemające formy decyzji, ale jedynie wtedy, gdy pochodziły od organu administracji i jednocześnie w sposób władczy rozstrzygały o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93; OSP 1995/11/222). Oceniając z tego punktu widzenia pismo organu z dnia [...] marca 2006 r. należy dojść do wniosku, że decyzją administracyjną w istocie ono nie jest. Pismo to ma bowiem charakter informacyjny, o czym świadczy zawarte w nim stwierdzenie, iż decyzja, o której mowa wyżej "została uchylona". Stwierdzenie to bez wątpienia nie może być uznane za władcze rozstrzygnięcie pochodzące od organu administracji. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa KRUS z dnia [...]maja 2006 r. stanowi z kolei art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96, Glosa 1998/10, poz. 29; z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96, Biuletyn Skarbowy 1998/4, str. 14; z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96, Poradnik VAT 1998/3 str. 24). Pogląd ten stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać naruszenia kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i bezsporny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00 niepubl.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 K.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Cytowany art. 138 K.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 K.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Podobny pogląd wyrażono na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.), tj. jej art. 233. W literaturze (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 595) stwierdzono mianowicie, iż art. 233 O.p. zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes KRUS odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego. Tymczasem decyzja organu odwoławczego zawiera następujące rozstrzygnięcie: "postanawiam umorzyć 5.000 zł z kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego, natomiast pozostałą część nadpłaty w kwocie 3.321,44 zł rozłożyć na raty w wysokości 40 zł miesięcznie". Przytoczona treść sentencji zaskarżonej decyzji wskazuje zatem jednoznacznie, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 K.p.a. Konkluzja ta oznacza rażące naruszenie tegoż art. 138 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LexPolonica oraz wyrok NSA z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3437/95, LexPolonica). Jeśli bowiem wolą Prezesa KRUS było umorzenie części kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego powinien był on uchylić własną decyzję z dnia [...]marca 2006 r. w całości i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącym, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Wprawdzie Prezes KRUS powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jednakże nie wypowiedział się w swoim rozstrzygnięciu o "uchyleniu" własnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Jednocześnie, działając na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, uchylił także decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] lutego 2005 r. Pierwszy z tych przepisów stanowi mianowicie, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z treścią drugiego z nich "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Bez wątpienia decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. i decyzje późniejsze dotyczące odmowy umorzenia oraz częściowego umorzenia są rozstrzygnięciami podjętymi w sprawie o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rentowego, co oznacza że mieszczą się one w użytym w art. 135 P.p.s.a. określeniu, "sprawy, której dotyczy skarga". Badając legalność decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Sąd stwierdził, iż narusza ona art. 107 § 1 K.p.a. zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tymczasem, jak słusznie zauważyła Skarżąca w odwołaniu z dnia 27 lutego 2006 r. w omawianej wyżej decyzji nie wskazano imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która ją podpisała. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż organ naruszył również art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes KRUS poprzestał na stwierdzeniu, iż na podstawie informacji znanych organowi z urzędu, dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania oraz przeprowadzonej wizytacji brak jest podstaw do umorzenia należności. Organ nie wskazał żadnych faktów, które legły u podstaw podjętego przez niego rozstrzygnięcia oraz potwierdzających je dowodów. Organ nie zamieścił również uzasadnienia prawnego. Nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji Skarżącej dotyczącej trudnej sytuacji materialno-bytowej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 P.p.s.a.