VII SA/Wa 1405/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na W. B. obowiązek przedłożenia do dnia 31 marca 2006 roku oceny technicznej robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A. w [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Pismem z dnia 2 maja 2006 roku W. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 roku. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 roku zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w [...]. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji ma obowiązek zwiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ. Zagadnieniem prejudycjalnym będzie stanowisko wyrażone w przyszłości przez sąd administracyjny. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W. B. podnosząc zarzut, iż wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 kpa przedstawiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędna. Jako lex specialis winien mieć zastosowanie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy sąd administracyjny nie rozpoczął jeszcze procesowania, a organ administracji wszczął już nadzwyczajne postępowanie sąd zmuszony jest zawiesić postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2006 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Nadto stwierdził, że przepis art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w sprawie, gdyż skarga do sądu administracyjnego wniesiona została przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. B. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w zażaleniu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przypadku gdy decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, to Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem tej decyzji także pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Skoro zostało już wszczęte postępowania sądowe zmierzające do oceny prawidłowości decyzji, to brak jest podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym. Jeśli po wniesieniu skargi do sądu co do tej samej decyzji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja unormowana w art. 56 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ,, P.p.s.a." Ustawodawca uznał bowiem, że wówczas, gdy toczy się postępowanie w trybie nadzoru przed organem administracji publicznej postępowanie to zostało zakończone. Sąd w takim przypadku nie traci kontroli nad całokształtem sprawy, bowiem strona niezadowolona z rezultatu jaki jest wynikiem postępowania administracyjnego zawsze może wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadzi do prawomocnego zakończenia sprawy. Problem prawny jaki wynikł na tle niniejszej sprawy był przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie to było również przedmiotem rozważań przedstawicieli nakupi prawa administracyjnego. Już pod rządami ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) powszechnie przyjmowano, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej w tej samej sprawie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowania o wznowienie postępowania. Pogląd taki wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie II SA/Gd 1353/99 (OSP zeszyt 5 z 2000 r., poz. 81), oraz w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 roku w sprawie FPS 12/99 (ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 7), w której również przedstawiono aprobujące taką tezę poglądy doktryny, które dla przejrzystości problemu warto przytoczyć, gdyż uchwała zachowała, mimo zmiany przepisów, swój walor prawny. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przystępując do rozważań odnoszących się do poruszonej ostatnio problematyki prawnej, należy zauważyć, że ustawa o NSA, podobnie jak uchylone przez tę ustawę przepisy działu VI k.p.a., zawiera uregulowania zmierzające do wyłączenia konkurencyjności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, wszczętych prawnie skutecznym wniesieniem skargi. Wymaga jednak podkreślenia, że art. 35 ust. 4 ustawy o NSA dotyczy wprost tylko jednego przypadku zbiegu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem wszczętym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyłączając możliwość wniesienia tej skargi, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne "(...) w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności". Powołany przepis ustawy o NSA natomiast nie wprowadza zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do NSA. Zakazu takiego nie przewidywały także przepisy dawnego działu VI k.p.a. Jednakże na tle przytoczonych rozwiązań prawnych zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie z reguły przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do NSA stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W okresie obowiązywania art. 199 § 3 k.p.a. NSA zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. sygn. III SA 508/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 63) i w wyroku z dnia 10 stycznia 1991 r. sygn. I SA 1186/90 (niepubl.). W doktrynie zaś pogląd taki wyrazili m.in. A. Zieliński (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333) oraz M. Mincer-Jaśkowska (glosa do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 1988 roku, sygn. III SA 718/87, OSPiKA 1989, nr 7-12, s. 322). Po wejściu w życie ustawy o NSA Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. Według tego ostatniego wyroku bowiem po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. L. Żukowski w glosie do tego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podziela w całości wyrażony w nim pogląd i zauważa, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Zdaniem Autora, skoro wniesienie skargi do NSA powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, to wydana decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a." Stan prawny wynikający z przepisów obowiązującej obecnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. dotyczący konkurencyjności administracyjnych postępowań nadzwyczajnych i postępowania przed sądem administracyjnym, nie różni się istotnie od stanu prawnego wynikającego z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W szczególności uprawnienia organu administracji publicznej do ingerowania w zaskarżony do sądu administracyjnego akt są w swej istocie takie same (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 54 § 3 P.p.s.a.) i nadal istnieje zakaz prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (odpowiednio art. 35 ust. 4 i art. 56). Jest zatem uprawniony formułowany w doktrynie prawa (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka – Medek, Zakamycze 2005, teza 4 do art. 56 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2005, teza 19 do art. 56) pogląd, że dotychczasowe stanowisko jest aktualne także pod rządami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.