II OSK 463/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1066/06 w sprawie ze skargi Komitetu Budowy Osiedla "[...]" na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia Komitetu Budowy Osiedla "[...]" do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1066/06 po rozpoznaniu skargi Komitetu Budowy Osiedla "[...]" na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...], którym nie dopuszczono Komitetu Budowy Osiedla "[...]" do udziału w postępowaniu w sprawie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne 49,27 ha gruntów leśnych położonych we wsi M. – R., gmina N., niestanowiących własności Skarbu Państwa - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ orzekający powołał się w postanowieniu na to, iż art. 31 Kpa pozwala na udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. W postępowaniu w sprawie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne gruntów leśnych na prawach strony może brać udział organizacja społeczna, której celem statutowym jest ochrona gruntów leśnych i równocześnie przemawia za tym interes społeczny. Ochrona gruntów leśnych musi być wyraźnie wymieniona jako cel statutowy organizacji społecznej, która występuje z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony. Interes społeczny może wyrażać się w ochronie gruntów leśnych między innymi występujących na terenach małej lesistości gruntów leśnych o wysokiej bonitacji drzewostanów na nich rosnących lub ochronie cennych siedlisk leśnych. Natomiast wśród zadań wnioskodawcy nie odnaleziono takiego, który pozwalałby na dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Wymienione w statucie Komitetu "załatwianie spraw formalno-prawnych" nie oznacza, ze może on brać udział na prawach strony w toczącym się postępowaniu w sprawie niniejszej. Skarżący Komitet nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 31 Kpa stanowiących warunki, jakie musi spełniać organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Komitet Budowy Osiedla "[...]" podnosząc, że nie występował o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, lecz złożył odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie jako bezzasadne i wszczęte bez zgody właścicieli gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd podzielił stanowisko orzekającego w sprawie organu, iż żądanie skarżącego dopuszczenia do udziału na prawach strony podlega rozpoznaniu na podstawie art. 31 ( 1 i 2 kpa stosownie do określonych tam przesłanek, które muszą być spełnione kumulatywnie, a więc przesłanka celu statutowego organizacji uzasadniającego to żądanie oraz interesu społecznego w udziale organizacji w postępowaniu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że pierwsza z tych przesłanek wymaga merytorycznego powiązania celu statutowego organizacji społecznej z przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wynika ze statutu skarżącego stowarzyszenia, jego cel to m. in. załatwianie spraw formalno-prawnych osiedla, ten cel ani też żaden inny określony w regulaminie nie wskazuje, aby celem stowarzyszenia była ochrona gruntów rolnych i leśnych. Przesłanka ta zatem nie została spełniona. Przedmiotem sprawy jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany przeznaczenia części gruntów z leśnych na nieleśne. Skarżący Komitet ma zadania opiniodawcze w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wymienione w pkt 1 ( 5 regulaminu, jednakże celów statutowych określonych w tym przepisie nie można interpretować rozszerzająco. Nie została spełniona również druga z przesłanek wymaganych do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to jest ze względu na interes społeczny. W tym wypadku interes społeczny w ochronie gruntów leśnych mógłby zaistnieć w sytuacji, gdyby istniały przesłanki uzasadniające np. walory krajobrazowe, cenne siedliska leśne. Komitet nie wskazał jednak istnienia interesu społecznego w omawianym zakresie. Z treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że celem Komitetu jest uzyskanie orzeczenia stwierdzającego, że grunty obecnie leśne będą zakwalifikowane jako nieleśne, nie chodzi zatem w ogóle o ochronę tych gruntów. Sąd pierwszej instancji zauważył jednocześnie, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy skarżący Komitet jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 kpa, jednakże uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wbrew obowiązkowi z art. 107 ( 3 kpa nie odnosi się do tej kwestii. Pozostaje to jednak w ocenie Sądu bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem nawet gdyby stwierdzić, że skarżący to organizacja społeczna, to i tak, wobec niespełnienia wymaganych przesłanek, powinno zapaść rozstrzygnięcie dla wnioskodawcy negatywne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. D., reprezentowany przez radcę prawnego M. B. zarzucając naruszenie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa’ w związku z art. 153 i 170 ppsa oraz "art. 99 przepisów wprowadzających". W skardze kasacyjnej wnosi się o uznanie niewłaściwym rzeczowo Ministra Środowiska oraz o stwierdzenie nieważności postępowania, ponieważ stan prawny rodzaju użytku został rozstrzygnięty wyrokiem NSA z dnia 22 października 1997 r. sygn. akt II SA 1407/96. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że skarżący jest stroną postępowania i wykazał, że "żaden organ administracji nie wszczął nigdy postępowania wywłaszczeniowego" i wniosku o zmianę użytku nieleśnego na użytki leśne. Przedmiotowa sprawa jest przy tym "uboczną sprawy o sygn. akt IV N.S.A/Wa 1664/06 o umorzenie z art. 61 ( 2 kpa wniosków Wójta Gminy N." "o zmianę rzekomo gruntów leśnych Osiedla "[...]" na grunty budownictwa mieszkaniowego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 173 ( 1 ppsa skargę kasacyjną może wnieść strona, a więc podmiot mający interes prawny w sprawie dotyczącej kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska o niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu Komitetu Budowy Osiedla "[...]". Podstawową więc kwestią podlegającą rozważeniu było to, czy wnoszący skargę kasacyjną E. D. jako osoba fizyczna, która brała udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, może skutecznie zaskarżyć rozstrzygnięcie tego Sądu oceniające legalność postanowienia wydanego w przedmiocie dopuszczenia do udziału na podstawie art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego podmiotu potraktowanego przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżone orzeczenie, jako organizacja społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej w tym przypadku byłby podmiot, w odniesieniu do którego orzeczono o niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu, nie zaś osoba fizyczna, która zresztą jak to wynika z treści skargi kasacyjnej, nie kwestionuje w istocie ani rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, ani też zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji dotyczącego nie dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed organem administracji publicznej określonej organizacji, lecz występuje wyłącznie we własnym interesie, którym jest uznanie, że dany teren nie ma charakteru leśnego. Powyższe względy wystarczająco uzasadniają oddalenie skargi kasacyjnej, jako pochodzącej od podmiotu, który nie ma legitymacji do zaskarżenia orzeczenia o niedopuszczeniu do udziału określonej organizacji, na podstawie art. 184 ppsa. Należy ponadto zauważyć, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut "naruszenia art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 153 i 170 ppsa oraz art. 99 przepisów wprowadzających" nie odpowiada wymogom prawidłowego sformułowania podstaw tej skargi. Stosownie do art. 174 ppsa podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" /pkt 1/ i naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy /pkt 2/. Skarga kasacyjna wniesiona przez E. D. nie zawiera jednak w odpowiedni sposób /spełniających wymogi art. 174 pkt 1 i 2 ppsa/ skonstruowanych podstaw. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. Wymaga dodatkowego odnotowania w niniejszej sprawie, że jak to wynika z akt sprawy, Komitet Budowy Osiedla "[...]" został powołany uchwałą zebrania wiejskiego z dnia 27 lutego 1987 r. podjętą na podstawie art. 161 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz. U. Nr 41, poz. 185/ jako podmiot gospodarczy mający za zadanie m. in. podejmowanie działań organizujących inwestorów, którzy realizowali inwestycje budowlane związane z powstaniem Osiedla "[...]". Regulamin Komitetu zatwierdziła Rada Sołecka. W ( 14 regulaminu postanowiono, że Komitet po zakończeniu budowy osiedla rozliczy się z działalności i zostanie rozwiązany przez Zebranie Wiejskie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był szczegółowo ocenić, czy kwestia udziału Komitetu w postępowaniu mogła podlegać rozpatrzeniu postanowieniem Ministra Środowiska wydanym na podstawie art. 31 Kpa. Jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dostrzegł w powyższym zakresie pewną wadliwość, jednakże uznał, że nie miała ona istotnego znaczenia bowiem i tak powinno zapaść orzeczenie negatywne. Stanowisko to nie mogłoby być podzielone, bowiem podstawowym problemem jest, czy w ogóle istniała podstawa prawna do zastosowania art. 31 Kpa. Z uwagi jednak na to, że E. D. nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, a poza tym skarga kasacyjna nie posiada odpowiednio skonstruowanych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny musiał orzec o oddaleniu tej skargi na zasadzie art. 184 ppsa, co powoduje w konsekwencji, że nie mógł się odnieść w pełnym zakresie do kwestii braku wystarczającego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do legalności wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 31 Kpa. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.