I OSK 692/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. akt III SA/Lu 579/05 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. III SA/Lu 579/05, oddalił skargę E. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy uznania jej za osobę bezrobotną. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Lubelski powołaną decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego o odmowie uznania E. B. za bezrobotnego. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), za bezrobotnego może być uznana osoba, która, miedzy innymi, nie jest właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. Organ I instancji zasadnie uznał, że E. B. nie spełnia tej przesłanki, gdyż jest współwłaścicielem w ½ gospodarstwa rolnego o pow. 3,14 ha fizycznych, co stanowi 3,5480 ha przeliczeniowych. Wynika to z regulacji współwłasności zawartej w prawie cywilnym. Zgodnie z art. 195 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm. – dalej kc), prawo własności przysługuje niepodzielnie każdemu właścicielowi. Każdy współwłaściciel jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz korzystania z niej w takim zakresie, który nie ogranicza współposiadania i korzystania z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Powierzchnia całego gospodarstwa rolnego jest zatem podstawą weryfikacji spełniania warunków otrzymania statusu osoby bezrobotnej, niezależnie od wysokości udziału we współwłasności rejestrującej się osoby. Dopiero po zniesieniu współwłasności (w trybie sądowym lub umownym), gdy dana osoba będzie posiadać nieruchomość o powierzchni użytków rolnych poniżej 2 ha przeliczeniowych, może ubiegać się o status bezrobotnego. Powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. B., podnosząc, że przysługuje jej tylko udział w ½ części nieruchomości rolnej. W tej sytuacji, skoro w orzecznictwie istnieje taki termin jak "współwłasność", to niezrozumiałe jest dlaczego traktowana jest przez organy zatrudnienia jako właściciel całej nieruchomości. Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę E. B. oddalił, uznając, że zaskarżona przez nią decyzja i decyzja organu I instancji prawa nie naruszają. Status bezrobotnego może być bowiem przyznany tylko osobie, która nie jest zarówno właścicielem (posiadaczem), ale także współwłaścicielem nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kc, o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że podziela tym samym stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 14 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 565/98 (Lex 41865), w którym Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że każdy współwłaściciel, zgodnie z art. 195 i art. 206 kc, jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, co oznacza, że współwłaściciel nie jest ograniczony we władaniu rzeczą wspólną tylko do swojej części; natomiast sprawa możliwości czerpania pożytków ze wspólnego gospodarstwa rolnego jest rzeczą odrębną i możliwości uzyskania tych pożytków przez współwłaścicieli (art. 207 kc) nie mają wpływu na ocenę spełnienia negatywnej przesłanki dotyczącej własności nieruchomości rolnej po stronie bezrobotnego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku prac, przez przyjęcie, że kwestia możliwości pobierania pożytków z nieruchomości rolnej stanowiącej przedmiot współwłasności nie ma jakiegokolwiek wpływu na ustalenie statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sprawa możliwości czerpania pożytków z tytułu współwłasności nieruchomości rolnej musi mieć istotne znaczenie także przy ustalaniu statusu bezrobotnego. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, w którym ustawodawca odwołał się do pojęcia "hektar przeliczeniowy", a nie do pojęcia "hektar fizyczny". Hektar przeliczeniowy nie ukazuje wprawdzie faktycznie osiągniętego dochodu z użytków rolnych, jest jednak przybliżonym operatem potencjalnego dochodu (por. komentarz do art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym w: E. Etel, S. Presnarowicz "Podatki i opłaty samorządowe. Komentarz" Dom wydawniczy ABC 2003). Na związek z osiąganiem niezbędnych środków utrzymania (w niniejszej sprawie pożytków z rzeczy) wskazuje też przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. e cytowanej ustawy, uzależniający otrzymanie statusu bezrobotnego od tego, iż dana osoba nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba ze dochód z tych działów nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych, ustalonego przez Prezesa GUS na podstawie przepisów o podatku rolnym. Za takim poglądem przemawia również regulacja zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy, która łączy status bezrobotnego z tym, ze dana osoba nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. W związku z powyższym, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, nie powinno budzić wątpliwości, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie może być wykładany wyłącznie przez pryzmat uprawnień współwłaściciela nieruchomości do jej współposiadania oraz do korzystania z niej, ale także z uwzględnieniem uprawnień współwłaściciela nieruchomości rolnej do pobierania pożytków i innych przychodów z tej nieruchomości. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia " hektara przeliczeniowego" nie ma w istocie normatywnego znaczenia. Odmienna wykładnia prowadziłaby do kolizji z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nieposiadający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Prowadziłaby ponadto do niemożliwych do zaakceptowania sytuacji (np. należałoby odmówić przyznania statusu bezrobotnego osobie, która jest jednym z pięciu współwłaścicieli nieruchomości rolnej o łącznym obszarze 2,1 ha przeliczeniowego). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że istota uprawnień bezrobotnego nie jest ograniczona tylko do braku źródeł dochodu. Sprawa możliwości czerpania pożytków ze wspólnego gospodarstwa rolnego nie ma wpływu na ocenę spełnienia przesłanki własności nieruchomości rolnej. Statusu bezrobotnego nie można zatem łączyć z elementem posiadania i czerpania pożytków. Przyjęta przez organy zatrudnienia wykładnia omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (oprócz wskazanego wyroku II SA 565/98, także w wyroku z 9 kwietnia 1998 r. sygn. akt IISA 97/98 LEX 41865 i między innymi wyroku Ośrodka Zamiejscowego tego Sądu w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 1997 r. sygn. akt SA/Bk 439/97). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna Rzecznika Praw Obywatelskich spełnia wymogi formalne określone w art. 176 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest sposób wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zdaniem WSA w Lublinie, podobnie jak organów zatrudnienia obu instancji, posiadanie przez E. B. udziału ½ gospodarstwa rolnego o pow. 3,14 ha fizycznych i 3,5480 ha przeliczeniowych oznacza, że powinna być traktowana jak każdy właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 2 ha. To zaś zgodnie z prawem nie daje podstaw do uznania skarżącej za osobę bezrobotną. W związku z tym przede wszystkim przypomnieć należy, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d - przez bezrobotnego rozumie osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo osobę niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli między innymi nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów kc, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Z użytego z powołanym przepisie sformułowania "nie jest właścicielem lub posiadaczem" wynika, że określenie "bezrobotny" nie obejmuje osoby, która jest właścicielem nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kc, bez względu na to, czy nieruchomość ta jest w posiadaniu jej czy też innej osoby, a ponadto nie obejmuje osoby, która wprawdzie właścicielem nieruchomości rolnej nie jest, ale nieruchomość taka znajduje się w jej posiadaniu (samoistnym, zależnym). Sam fakt własności (posiadania) nie pozbawia osoby rejestrującej się w urzędzie pracy możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Uprawnienia takie wyklucza dopiero własność lub posiadanie nieruchomości o określonym obszarze hektarów przeliczeniowych. Należy przyjąć, że omawiany przepis, chociaż nie rozstrzyga tego wprost, odnosi się nie tylko do właściciela, ale także współwłaściciela nieruchomości rolnej. Nie oznacza to jednak, że wszystkie elementy definicji bezrobotnego należy oceniać według identycznych reguł zarówno w przypadku właściciela, jak i współwłaściciela nieruchomości. Współwłasność stanowi rodzaj własności. Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że współwłasność w częściach ułamkowych jest taką własnością, przy której "prawo własności" (prawo, a nie rzecz) podzielone jest pomiędzy współwłaścicielami w formie udziałów. Zakres uprawnień, które przysługują każdemu ze współwłaścicieli z uwagi na wspólną rzecz, określa udział współwłaściciela. Udział jest miernikiem uprawnień, jakie przysługują współwłaścicielowi na podstawie prawa współwłasności. Dlatego nie można uznać, że tak samo jako właściciel nieruchomości rolnej o powierzchni co najmniej 2 hektarów przeliczeniowych z kręgu osób uprawnionych wyłączony jest także współwłaściciel nieruchomości o identycznej powierzchni. Przypisanie współwłaścicielowi całej powierzchni nieruchomości rolnej stawiałoby współwłaściciela w znacznie gorszej sytuacji niż właściciela. Na to zaś nie ma żadnych racjonalnych i prawnych podstaw. W sprawach dotyczących statusu bezrobotnego współwłaściciel może podlegać tym samym ograniczeniom jak właściciel tylko wtedy, gdy wielkość jego udziału odpowiadać będzie powierzchni nieruchomości, jaką ustawodawca przypisał właścicielowi. Przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy kryterium obszarowe dotyczące właściciela należy odnieść do wielkości udziału współwłaściciela nieruchomości rolnej. Statusu bezrobotnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nie może zatem uzyskać ten współwłaściciel, którego udział we współwłasności nieruchomości rolnej odpowiadać będzie części nieruchomości o powierzchni co najmniej 2 ha przeliczeniowe. Za takim stanowiskiem przemawiają także założenia, które legły u podstaw wprowadzenia w stosunku do bezrobotnych podobnych rozwiązań prawnych. Powiązanie statusu bezrobotnego z obszarem nieruchomości rolnej łączy się z przekonaniem, iż przyjęta przez ustawodawcę wielkość użytków rolnych daje możliwość uzyskania z produkcji rolnej środków utrzymania niezbędnych dla utrzymania przeciętnej rodziny. Nie ulega wątpliwości, że takie socjalne zabezpieczenie w przypadku współwłaścicieli zależy nie od powierzchni całej nieruchomości rolnej, lecz od wielkości udziału w takiej nieruchomości. Udział ten, o czym była już mowa, wyznacza bowiem zakres uprawnień, jakie przysługują współwłaścicielowi na podstawie prawa współwłasności. Z powyższych względów podzielić należy zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest błędna. Ponieważ na takiej samej niewłaściwej interpretacji powołanego przepisu oparł swą decyzję Wojewoda Lubelski, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 ustawy. Rozpoznał zatem skargę, stwierdzając, iż jest ona zasadna. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.