II SA/Rz 617/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi B. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr[...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. i W. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 617/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. B. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1996r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia B. i W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. 298 w R. Decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1996r. znak: [...] S. B. doręczono 28.11.1996r. Postanowieniem z dnia 29.11.2005r. sygn. akt. [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. umorzył śledztwo w sprawie podrobienia podpisu S. B. na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma (decyzji) wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. W uzasadnieniu stwierdzono, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] listopada 1996r. został podrobiony. Na tej podstawie organ przyjął, że wymieniona decyzja S. B. nie została doręczona. Przy piśmie z dnia 24.02.2006r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał S. B. kopię zaskarżonej decyzji, którą adresatka odebrała w dniu 28 lutego 2006r. Ponadto organ I instancji 9 grudnia 2005r. doręczył D. B. - pełnomocniczce S. B. uwierzytelnioną kopię decyzji z 1996r. W ocenie organu przedstawione okoliczności spowodowały konieczność rozpatrzenia odwołania. W odwołaniu z dnia 8 marca 2006r. S. B. zarzuciła, że dokumentacja dołączona przez W. i B. M. do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 298 w R. nie jest zgodna ze stanem faktycznym, bo budynek jest inny niż wynika to z dokumentacji. Kubatura budynku jest większa niż na planie realizacyjnym i został wzniesiony w częściowo na działce odwołującej, a pomieszczenia magazynowe faktycznie przeznaczono na stajnię dla koni. Wskazała też na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej, który na podstawie opinii biegłego grafologa ustalił, że podpis odwołującej na zwrotnym potwierdzeniu decyzji przeznaczonej do odbioru przez S. B. został sfałszowany i mimo upływu lat zdaniem odwołującej cyt. "nie otworzył się termin do jej zaskarżenia." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ I instancji ustalił, iż budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995r., w związku z czym zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) do oceny legalności samowolnie wybudowanego przez B. i W. M. budynku gospodarczo-garażowego zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229 ze zm.). Rzeczą organu I instancji było wykluczenie przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił, iż z treści art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zasadnym tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy organ administracji zobowiąże inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do dokonania określonych zmian lub przeróbek w tym obiekcie budowlanym w myśl art. 40 Prawa budowlanego. Gdy obiekt nie wymaga dokonania zmian lub przeróbek organ winien zakończyć postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej decyzją o umorzeniu postępowania. Wobec zarzutów zawartych w odwołaniu I instancji winien zbadać, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 Prawa budowlanego, a po ich wykluczeniu ustalić potrzeby dokonania zmian i przeróbek. Jeśli nakaz w tej kwestii zostanie wydany i wykonany można dopiero rozstrzygać kwestię pozwolenia na użytkowanie. W skardze do Sądu na wymienioną na wstępie decyzję B. i W. M. zarzucili jej niezgodność z Kodeksem postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz rażące naruszenie usprawiedliwionego interesu skarżących poprzez uchylenie ostatecznej decyzji po upływie 10 lat od dnia jej wydania na skutek złożonego po 10 latach odwołania i wnieśli o jej zmianę poprzez oddalenie w całości odwołania S. B. Skarżący wskazali, że uzasadnienie postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej W S. nie ma mocy orzeczenia, aby można było na podstawie stwierdzeń w nim zawartych wywodzić określone skutki prawne. W ocenie skarżących decyzja z dnia [...].11.1996r. stała się prawomocna i ostateczna z dniem 12.12.1996r. wobec niewniesienia od niej środka odwoławczego. Skarżący wyjaśnili, że organ II instancji błędnie interpretuje art. 32 k.p.a., co do zakresu pełnomocnictwa przedłożonego przez córkę S. B., gdyż przepis ten nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa, a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter czynności. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania jest zachowanie terminu do jej dokonania. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a. wyrok NSA z 4.06.1982r. ONSA z 1982 nr 1, poz. 52). Przedstawiona argumentacja dowodzi, że decyzja z dnia [...].11.1996r. jest ostateczna i nie przysługują od niej środki zaskarżenia. dlatego pogląd organu II instancji jest niesłuszny. Skarżący podnieśli, że decyzja z [...].11.1996r. jest zgodna z przepisami prawa, gdyż w toku prowadzonego postępowania wykonali nałożone na nich obowiązki dotyczące dostarczenia koniecznych dokumentów, oceny technicznej obiektu, a także uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Aktualnie zaistniałe spory graniczne spowodowały wystąpienie z roszczeniem, co do budynku gospodarczo-garażowego i próbą wzruszenia ostatecznej i prawomocnej decyzji. Ostateczną decyzją z dnia [...].09.2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozwolił na użytkowanie (po zmianie sposobu użytkowania) dwóch pomieszczeń budynku gospodarczo-garażowego na boksy dla koni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest w pełni uzasadniona z przyczyn w niej podniesionych. Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1996r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia B. i W. M. zezwolenia na użytkowanie stała się decyzją ostateczną, a w konsekwencji czy istniała prawna możliwość rozpoznania odwołania wniesionego przez S. B. od wyżej wymienionej decyzji, kserokopię której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył S. B. 28 lutego 2006r. (karta akt admin. I inst. nr 8). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też kserokopia doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1996r., z którego wynika, że odbiór decyzji S. B. pokwitowała 28 listopada 1996r. W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. zakończonego postanowieniem z dnia 29 listopada 2005r. sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia śledztwa (karta akt admin. I inst. nr 5a) ustalono, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nie jest podpisem S. B. Tryb i termin wnoszenia odwołania reguluje art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. W myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Z przepisu tego wynika, że odwołanie można wmieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wskazane przepisy pozwalają na precyzyjne określenie momentu początkowego i końcowego dla wyliczenia kiedy strona niezadowolona z decyzji organu ma prawo skutecznego złożenia odwołania. Termin do wniesieni odwołania biegnie odrębnie dla każdego uprawnionego podmiotu, któremu doręczono (ogłoszono) decyzję. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt prawidłowego doręczenia decyzji W. M.– stronie postępowania administracyjnego - w dniu 26 listopada 1996r., a zatem 10 grudnia 1996r. był ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez tę stronę. Biorąc pod uwagę datę doręczenia decyzji S. B. – 28 listopada 1996r., jako najpóźniejsze doręczenie stronie decyzji organu I instancji, to ostatnim dniem do wniesienia odwołania był 12 grudnia 1996r. Sąd zauważa, że z tzw. rozdzielnika decyzji z dnia [...].11.1996r. nie wynika, aby decyzja z 1996r. została doręczona adresatce pozwolenia na użytkowanie – B. M., która niewątpliwie jest stroną postępowania. Faktu doręczenie nie można ustalić z nieczytelnych podpisów na oryginalnej kopii decyzji jak też z powodu braku w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji tej stronie. Sąd zaznacza, że okoliczność ta nie miała wpływu na badanie legalności zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie decyzji zgodnie z tym przepisem powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji ( uzasadnienie wyroku NSA z 25 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 714/05 ONSA i wsa nr 5 z 2006r., poz. 132). Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity (por. wyrok NSA z dnia 2 października 1996r. SA/Ka 1742/95 nie publ.), dlatego też wniesienie odwołania po upływie terminu jest bezskuteczne. Z istoty samego terminu wynika, że nie może być przedłużany, ale przy spełnieniu przesłanek z art. 58 k.p.a. może zostać przywrócony na wniosek strony postępowania. Orzecznictwo sądowe podkreśla, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości – art. 16 § 1 k.pa. (por. wyrok NSA z 14.04.1999r. I SA 1823/98, ONSA 2000 nr 2, poz. 70; uch. NSA 12.10.1998r. OPS 11/98, ONSA 1999 nr 1, poz. 4). Mając na względzie przedstawiony stan prawny i faktyczny sprawy należy stwierdzić, że organ II instancji nie mógł rozpoznać odwołania S. B. od decyzji z dnia [...] listopada 1996r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowania obiektu, gdyż była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania. Innymi słowy prawidłowe doręczenie jednej stronie postępowania decyzji z pominięciem innych stron postępowania skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania nawet w stosunku do stron, którym nie została doręczona decyzja organu I instancji (por. wyrok NSA z 22.01.1999 I SA 117/99 LEX – Komputerowy System Informacji Prawnej nr 47962). Zwrócić należy też uwagę, że przepis art. 16 k.p.a. został umieszczony w Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Zasady ogólne". Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania należy uznać za rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy jest ono oczywiste i niewątpliwe. W odniesieniu do zasad postępowania administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty nie został zastosowany w trakcie prowadzenia postępowania. Właśnie taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bo organ II instancji nie zastosował przepisu art. 16 k.p.a., czego dowodzi zestawienie dat doręczenia decyzji organu I instancji stronom postępowania (wyżej opisane) z datą wniesienia odwołania przez S. B. W doktrynie przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie terminu ustawowego do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz wyd. 6 Duże Komentarze Becka str. 573.) Organ II instancji błędnie zatem przyjął, że takie odwołanie może być rozpoznane w zwykłym trybie. W myśl art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. lub ustawach szczególnych. Wykazanie rażącego naruszenia prawa jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. W aktach administracyjnych sprawy zalega uwierzytelniona kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez S. B. swojej córce D. B. z dnia "S. 30.03.25". Na podstawie znajdującej się w lewym górnym narożniku pieczęci PINB z datą "30. MAR. 2005", należy przyjąć, że pełnomocnictwo zostało udzielone 30 marca 2005r. Pełnomocnictwo nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie reprezentacji, dlatego jest to pełnomocnictwo upoważniające do działania w imieniu S. B. Od chwili doręczenia pełnomocnictwa organowi, a takie natapiło30 marca 2005r. (karta akt admin. I inst. nr 4), pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału na równi ze stroną, w tym poprzez doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony. Zaskarżona decyzja została doręczona S. B., a nie jej pełnomocniczce. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 10.02.1987r. SA/Wr 875/86 ONSA z 1987r. nr 1, poz. 13). Wykazanie tej wady stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wobec zbiegu dwóch przesłanek do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego, jednej dającej podstawę do wznowienia postępowania i drugiej stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wobec wykazania rażącego naruszenia prawa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż skutki stwierdzenia nieważności decyzji są dalej idące niż skutki wznowienie postępowania wobec przyjęcia, że niedopuszczalne jest uchylenie w trybie odwoławczym ostatecznej decyzji administracyjnej, czyli kontroli decyzji organu I instancji w trybie zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji znosi bowiem skutki decyzji od dnia jej wydania. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonalność zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a