II OSK 435/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 617/06 w sprawie ze skargi B. i W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 617/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę B. i W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2006 r., stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji. Ponadto w ww. wyroku Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących B. i W. M. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt. Ds.3874/05/S Prokurator Prokuratury Rejonowej w Stalowej Woli umorzył śledztwo w sprawie podrobienia podpisu S. B. na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma (tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Stalowej Woli z dnia [...] listopada 1996 r. w przedmiocie udzielenia B. i W. M. pozwolenia na użytkowanie) wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. W uzasadnieniu stwierdzono, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia 12 listopada 1996 r. został podrobiony. Na tej podstawie organ przyjął, że wymieniona decyzja nie została doręczona S. B. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru i Budowlanego w Stalowej Woli przesłał S. B. kopię zaskarżonej decyzji, którą adresatka odebrała w dniu 28 lutego 2006 r. Ponadto organ I instancji dnia 9 grudnia 2005 r. doręczył także D. B. – pełnomocnikowi S. B. uwierzytelnioną kopię decyzji z 1996 r. W ocenie organu przedstawione okoliczności spowodowały konieczność rozpatrzenia odwołania. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołania S. B. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Stalowej Woli z dnia [...] listopada 1996 r. w przedmiocie udzielenia B. i W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wymienioną wyżej decyzję B. i W. M. zarzucili jej niezgodność z Kodeksem postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz rażące naruszenie ich usprawiedliwionego interesu poprzez uchylenie ostatecznej decyzji po upływie 10 lat od dnia jej wydania na skutek złożonego po 10 latach odwołania i wnieśli o jej zmianę poprzez oddalenie w całości odwołania S. B. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowe doręczenie decyzji jednej stronie tj. W. M. w dniu 26 listopada 1996 r., z pominięciem innych stron skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, nawet w sytuacji, w której decyzja organu I-instancji nie została doręczona tym innym stronom postępowania. Dla poparcia tej argumentacji Sąd przytoczył liczne poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie wskazując, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pobawiona udziału w postępowaniu w I-instancji liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, zaś po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W takiej sytuacji rozpatrzenie odwołania S. B. wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponadto Sąd I-instancji zauważył, iż zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi S. B. Sąd podkreślił, iż pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt k.p.a., a wykazanie tej wady stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cytowanej dalej w skrócie jako p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjnym wobec zbiegu dwóch przesłanek do wyeliminowania zaskarżonej decyzji obiegu prawnego, jednej dającej podstawę do wznowienia postępowania i drugiej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (wobec wykazania rażącego naruszenia prawa) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż skutki stwierdzenia nieważności decyzji są dalej idące niż skutki wznowienia postępowania. Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 617/06 został zaskarżony w całości, skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez uczestniczkę postępowania S. B. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, skarżąca zarzuciła orzeczeniu WSA, naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, tj.: art. 129 § 2 w wz. z art. 110 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że doręczenia decyzji jednej stronie, z pominięciem innej strony uczestniczącej w postępowaniu – skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji nawet w stosunku do tej strony, której decyzja organu I-instancji nie została prawidłowo doręczona. Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżąca Spółka zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wniosła o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. opierało się z jednej strony na wadliwych ustaleniach faktycznych, z drugiej zaś strony narusza przepisy art. 129 § 1 i 2 oraz 110 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca – S. B. podkreśla, iż była stroną postępowania i zarządzono doręczenie jej odpisu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Stalowej Woli, ale natomiast nie doszło do prawidłowego doręczenia wskutek przestępstwa popełnionego przez nieustalonego sprawcę. Zdaniem skarżącej, nie została więc ona pozbawiona udziału w postępowaniu, ale nie doręczono jej prawidłowo decyzji, przy czym trzeba podkreślić, że organ I-instancji nie naruszył żadnych przepisów. W skardze kasacyjnej wywodzono ponadto, iż bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozpoczyna się z chwilą prawidłowego doręczenia stronie decyzji, a skoro nie było prawidłowego doręczenia dla skarżącej w 1996 r., ponieważ za nią podpisał się fałszerz, to doręczenie decyzji nastąpiło dopiero dnia 28 lutego 2006 r. Podkreślono, iż w sytuacji, w której decyzja nie została doręczona, bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Zaznaczyć również należy, iż wskazanie podstaw kasacyjnych nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy, rozporządzenia - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej S. B. oparta została o zarzut naruszenia przepisów postępowania, jednak bez powołania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako podstawy prawnej wniesionego zarzutu. Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów zarzut naruszenia przepisów postępowania (oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organy administracji. Powoduje to, iż nie można uznać, że prawidłowe jest wskazanie naruszenia prawa procesowego jako podstawy skargi kasacyjnej poprzez powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (por. wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany). Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że podstawą skargi kasacyjnej polegającą na naruszeniu prawa procesowego może być jedynie naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analizując jednak wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należy zauważyć, iż podnosząc w tym środku odwoławczym zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił bowiem wyłącznie naruszenie przepisów art. 129 § 2 w zw. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a., a zatem nie można czyniąc Sądowi I-instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie, albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej powołano się tylko na wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało zarzucić ewentualnie naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, bądź wykazać naruszenie innego przepisu tej ustawy. Zarzutu takiego nie wskazano, natomiast uczyniony zarzut naruszenia prawa procesowego - przepisów k.p.a. jest w opisanych okolicznościach nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jednakże gdyby nawet teoretycznie przyjąć, iż pełnomocnik skarżącego wskazał prawidłowo zarzuty naruszenia prawa procesowego, to uznać należy, że naruszenie takie nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpatrując bowiem zarzut naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 110 k.p.a oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż trafnie uznał Sąd I- instancji, że doręczenie decyzji stronie jest jednym z najistotniejszych etapów postępowania administracyjnego. Należy bowiem pamiętać, iż od zgodnego z prawem (mówiąc ściślej - od skutecznego w świetle prawa) wykonania tej czynności zależy niejednokrotnie prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a co się z tym wiąże prawidłowość w ukształtowaniu treści stosunku materialnoprawnego. W doktrynie podkreśla się, iż doręczenie stanowi (co do zasady) wyraźną, władczą, obligatoryjną, formalną i nieodwołalną czynność procesową właściwego organu administracji publicznej, za pomocą której przekazuje (udostępnia) on pisma (w tym decyzje i postanowienia) adresatowi w postępowaniu administracyjnym, w sposób przewidziany prawem, z którą prawo wiąże określone skutki prawne (Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze, Kraków 1998 r.). W sytuacji więc, w której organ nie doręczył (ani nie ogłosił) S. B. - będącej stroną postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wydanej przez siebie decyzji należy uznać, iż nie brała ona udziału w istotnej części postępowania administracyjnego. Sytuacji tej nie zmienia to, iż przyczyną braku doręczenie było podrobienie przez nieustalonego sprawcę podpisu strony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji (a więc winy za brak doręczenia nie ponosi organ administracji). Oczywiście w omawianej sytuacji stronie, której nie doręczono decyzji przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, ale tylko pod warunkiem, że wniosłaby to odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy więc strony pozbawionej udziału w postępowaniu poprzez nieporęcznie jej decyzji i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie więc uznał Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Rzeszowie, iż rozpatrzenie przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, iż sam fakt przesłania stronie przez organ administracyjny decyzji, która nie została mu uprzednio doręczona, nie może mieć bezpośredniego wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera on biegu tego terminu dla tego podmiotu. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.