I OSK 635/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1042/05 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1042/06, oddalił skargę B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. T. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania biletu kredytowego celem dojazdu na rozprawę w Sądzie Apelacyjnym w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 36 pkt 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia niepieniężne - bilet kredytowy. Organ odwoławczy uznał, że tę formę pomocy uzasadnia sytuacja, w której Sąd uznaje obecność strony za obowiązkową. Ponieważ stawiennictwo odwołującego się na rozprawie przed Sądem Apelacyjnym w Ł. w dniu [...] września 2005 r. nie było obowiązkowe, organ odwoławczy podzielił argumenty organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. Ponadto organ podniósł, że swoje stanowisko w sprawie odwołujący mógł przedstawić za pomocą pisma procesowego, które jednostka organu rentowego przesłałaby do Sądu Apelacyjnego w Ł. bez pobierania dodatkowych opłat. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ administracji należycie ustalił stan faktyczny i powołał właściwe przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Sąd podniósł, że bilet kredytowy jest przyznawany osobie potrzebującej takiej pomocy, kiedy zachodzi konieczność załatwienia ważnych spraw osobistych przez wnioskodawcę w innym miejscu niż jego miejsce zamieszkania. W ocenie organu administracji publicznej podlega wówczas to, czy sytuacja, w jakiej znalazł się wnioskodawca jest ważną, a także czy jego obecność we wskazanym miejscu jest konieczna. Skarżący do wniosku przedłożył zawiadomienie Sądu Apelacyjnego w Ł. o rozprawie apelacyjnej z wniosku B. T. przeciwko ZUS oddział w O. W. o rentę z tytułu niezdolności do pracy w związku z chorobą zawodową. W pouczeniu do zawiadomienia poinformowano skarżącego, że rozprawa odbywa się bez względu na niestawiennictwo stron, a jedynie gdyby Sąd rozpoznający apelację uznał za potrzebne, może zarządzić stawienie się stron. Skoro wnioskodawcę jedynie zawiadomiono o rozprawie znaczyło to, że Sąd rozpoznający apelację miał dostateczny materiał w sprawie, aby sprawę rozpoznać bez udziału wnioskodawcy. Zdaniem Sądu organ administracyjny słusznie zatem uznał, że wyjazd skarżącego na rozprawę nie był konieczny. Ponadto Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut skarżącego dotyczący konieczności jego pobytu na rozprawie w charakterze świadka, gdyż w takim charakterze do Sądu go nie wzywano, bowiem występował on w sprawie w charakterze strony. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B. T. zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 39 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryteriów ustawowych do przyznania mu zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego (niewskazanie możliwości finansowych organu pomocy społecznej i niedostateczne ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego). Skarżący postawił także zarzut utrudnienia dostępu do sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w O. W., odmawiając przyznania pomocy społecznej przekroczył granice uznania administracyjnego. Uzasadnienie zaś decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia ustawowych kryteriów. Skarżący powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04 wskazał, że uzasadnienie decyzji uznaniowej organu pomocy społecznej powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Nie wystarczy stwierdzenie, że ośrodek pomocy społecznej nie posiadał wystarczających środków, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. Organy powinny wykazać, jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. W sprawie jedyną podstawą odmowy przyznania zasiłku był fakt, że stawiennictwo na rozprawie w Sądzie Apelacyjnym w Ł. nie było obowiązkowe. Skarżący jako strona postępowania sądowego miał pełne prawo uczestniczenia w tej rozprawie, w szczególności, że sprawa dotyczyła jego żywotnych interesów, tj. stwierdzenia niezdolności do pracy i ewentualnej renty z tego tytułu. Odmowa przyznania zasiłku celowego w postaci biletu kredytowanego uniemożliwiła skarżącemu stawiennictwo w Sądzie. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że możliwość kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku oraz jej zakres determinowana jest przez wskazane w skardze podstawy kasacyjnej. Podstawy te określone zostały w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W powołanym przepisie ustawodawca przewidział następujące podstawy kasacyjne: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (pkt 2). Jednocześnie w art. 176 P.p.s.a. zapisano, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego - art. 39 ust 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryteriów ustawowych do przyznania mu zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego i naruszeniu prawa procesowego poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji administracyjnej o odmowie przyznania zasiłku celowego. W skardze kasacyjnej jej autorka stawiając wyżej przedstawione zarzuty nie powołuje art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i mimo iż zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego dotyczą wyłącznie organu administracji publicznej, natomiast gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego z uwagi na brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie jest wiadome czy zarzut ten jest adresowany do sądu administracyjnego, czy też do organu administracji publicznej. Wątpliwości w tej mierze dodatkowo uzasadnia fakt, iż określenie podstawy kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego "poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryteriów ustawowych do przyznania mu zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego" nie koresponduje z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wyjaśnić należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego jako zarzut skargi kasacyjnej może przybrać postać błędnej wykładni prawa lub jego niewłaściwego zastosowania. Określenie postaci naruszenia prawa materialnego poprzez "przyjęcie", jako postać naruszenia prawa materialnego nie występuje i dlatego takie sformułowanie rodzi wątpliwości, czy autorowi skargi kasacyjnej w istocie chodziło o naruszenie i przez kogo prawa materialnego, czy też przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który został ustalony nieprawidłowo. Wracając do przedstawionych na wstępie uwag dotyczących związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przy rozpoznaniu sprawy należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a. Nieprecyzyjne i niejasne określenie zarzutu naruszenia prawa materialnego i brak jakiegokolwiek uzasadniania tego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do niego. Natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 107 k.p.a (brak konkretnej jednostki tego przepisu) adresowany jest wyraźnie do organu administracji publicznej (uzasadnienia decyzji administracyjnej), podczas gdy skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądu administracyjnego i jako taka musi opierać się na zarzucie (zarzutach) dotyczących nieprawidłowości w działaniu (zaniechaniu) tego Sądu w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.