II SA/Gl 378/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Anny Podsiadło sprawy ze skargi G.J. i R.J. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent Miasta T. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w sprawie z wniosku Zarządu Miasta T., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta T. nieruchomości położonej w T., przy ul. [...], oznaczonej nr kat. [...], stanowiącej współwłasność G. i R.J. w ½ części, R. i A.K. w ¼ części oraz T. i A.M. w ¼ części. Jednocześnie organ orzekł o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja wydana została w oparciu o art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę cmentarza komunalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z ostateczną decyzją z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono, iż realizacja takiej inwestycji stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.o.g.n., a ponadto że jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego obszaru przewiduje "strefę ekologiczną (E) na obszarze cmentarzy (ZC)". Na skutek odwołań wniesionych przez wszystkich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając wyrażone w jej uzasadnieniu stanowisko tego organu. Na skutek skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez G. i R.J., rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na zasadzie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), Sąd ten wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 2642/03, uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 17 listopada 2005 roku. Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. uznając, że uchylone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 112 u.o.g.n. oraz art. 7 i 77 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie po tym wyroku, Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...], Nr [...], umorzył na zasadzie art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2005 roku oraz na fakt, że z dniem [...] utraciła ważność decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę cmentarza komunalnego przy ul. [...], a także na okoliczność, że z dniem [...] utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta T. Tym samym w ocenie organu przestał istnieć cel publiczny będący warunkiem wywłaszczenia. W odwołaniu od tej decyzji obecnie skarżący G. i R.J. wnieśli o jej uchylenie w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powołali się, podobnie zresztą jak i organ pierwszej instancji, na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2005 roku. Stwierdzili przy tym, że pomimo prawomocności tego wyroku organ pierwszej instancji wydał decyzję sprzeczną z zawartymi w tym wyroku wytycznymi, czym naruszył przepisy art. 170 i 171 p.s.a. Wskazali także, że okoliczność przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jakoby przestał istnieć cel publiczny będący przedmiotem wywłaszczenia pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem tego organu wyrażonym w piśmie z dnia [...] (prawdopodobnie chodziło o [...] rok), w którym wyrażono wolę przejęcia całej nieruchomości i oświadczono, że podjęte zostały działania niezbędne do realizacji celu publicznego. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznając, że jest związany wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2005 roku, wskazał, że zmianie uległ stan faktyczny. Podzielił przy tym stanowisko organu pierwszej instancji, iż skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie brak jest ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 112 u.o.g.n., co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 170 i art. 171 p.s.a. W uzasadnieniu stwierdzili, iż jest to kolejna decyzja Prezydenta Miasta T. dotycząca pozbawienia ich prawa własności w odniesieniu do całej przedmiotowej nieruchomości. Nawiązali do dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazując, że już od [...] wyrażali wolę sprzedaży części tej działki. Również realizacja wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2005 roku byłaby dla nich satysfakcjonująca. Stwierdzili także, że brak decyzji w sprawie warunków zabudowy jest wynikiem pozostawania w zwłoce organu pierwszej instancji. Wskazali przy tym na związane z niniejszą sprawą inne sprawy, które od kilkudziesięciu miesięcy nie zostały załatwione. Zarzucili organowi pierwszej instancji działanie na niekorzyść interesu publicznego, sprzeczne z Konstytucją RP, przepisami kpa oraz dyskryminujące ich prawa i osoby. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zgodzić się przyjdzie z tymi twierdzeniami skarżących, które wskazują na wiążący charakter prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego (art. 170 i art. 171 p.s.a.). Twierdzenia te nie mogą jednak w niniejszej sprawie stanowić skutecznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do zmiany stanu faktycznego (upływ okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy), jak i prawnego (utrata mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był aktem prawa miejscowego), który to stan był podstawą wydania wyroku w dniu 29 sierpnia 2005 roku. Sądy administracyjne dokonując kontroli zaskarżonych orzeczeń organów administracji publicznej oceniają ich prawidłowość na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty wydania tych orzeczeń. Oznacza to, że wyrażona w powołanym wyroku ocena prawna jest wiążąca w sytuacji, kiedy przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje taki sam lub podobny stan prawny i faktyczny. Organ administracyjny nie może nie uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego. W sytuacji bowiem zmiany stanu prawnego (np. zmiana przepisów ustawy, uchylenie ustawy lub przepisu, stanowiących podstawę wydania wcześniejszej decyzji) ocena sądu co do ich zastosowania w dacie wydania wcześniejszej decyzji staje się nieaktualna w obecnym stanie prawnym. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności. Podobnie jest w sytuacji, gdy zmianie ulega stan faktyczny. Z taką sytuacją mamy do czynienia m.in. przy zmianie stron postępowania (np. zmiana właściciela nieruchomości) lub przedmiotu postępowania (np. podział nieruchomości). Z taką sytuacją mamy do czynienia również, kiedy po dacie wydania decyzji będącej następnie przedmiotem oceny sądu administracyjnego, okoliczności faktyczne i prawne, stanowiące podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zmienią się w sposób uniemożliwiający kontynuowanie tego postępowania. W takiej sytuacji ocena sądu również staje się nieaktualna. Nie oznacza to jednak, że nie będzie wiążąca. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, że dojdzie w przyszłości do takiego stanu prawnego i faktycznego, który będzie tożsamy lub analogiczny z tym, jaki stanowił podstawę orzekania. Kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości na cele publiczne uregulowane zostały w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś definicję celu publicznego określa art. 6 tej ustawy. Jednym z celów publicznych wymienionych w tym przepisie jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy (art. 6 pkt 9). Nie ulega zatem wątpliwości, że realizacja budowy cmentarza komunalnego przez Miasto T. stanowi cel publiczny, który uzasadniać może wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Wskazać jednak należy na treść art. 112 u.o.g.n., który statuuje dwa podstawowe warunki, jakie winny być spełnione, aby w ogóle można było doprowadzić do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Pierwszym jest przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne w planach miejscowych, albo dla nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast drugim – niemożliwość zrealizowania celu publicznego w sposób inny, aniżeli pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, w tym również niemożliwość nabycia tych praw w drodze umowy. Określenie, iż cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób oznacza z jednej strony, że Skarb Państwa lub gmina nie dysponują nieruchomościami pozwalającymi zrealizować cel publiczny, z drugiej zaś, że realizacja tego celu publicznego nie jest możliwa poprzez zastosowanie łagodniejszej formy ingerencji w uprawnienia właściciela. W sprawie zakończonej wyrokiem z 29 sierpnia 2005 roku Sąd dokonywał oceny prawnej w sytuacji, kiedy decyzje w przedmiocie wywłaszczenia wydane zostały w czasie obowiązywania planu miejscowego, przewidującego realizację celu publicznego – budowy cmentarza na przedmiotowym terenie. Bezspornym jest w sprawie, że w chwili wydawania kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji planu takiego nie było. Nie było także ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani też decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Brak spełniania tej przesłanki stanowi brak podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym postępowanie, które zostało już wszczęte staje się w takich okolicznościach bezprzedmiotowe, a to z kolei musi prowadzić do jego umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Zauważyć przy tym przyjdzie, jak już wyżej wskazano, że gdyby doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziana będzie realizacja takiego samego celu publicznego, jaki był przewidziany w planie, który utracił moc z dniem [...], względnie, gdyby na realizację takiego celu wydana została decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (w obecnym stanie prawnym w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy), to ponownie aktualna stanie się ocena wyrażona w wyroku z dnia 29 sierpnia 2005 roku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących stwierdzić przyjdzie, iż nie zasługują one na uwzględnienie w niniejszym postępowaniu. Nie oznacza to, że są one pozbawione słuszności. Dotyczą one jednak innych postępowań i wykraczają poza granice niniejszej sprawy, a z mocy art. 134 § 1 p.s.a. Sąd jest związany tymi granicami. Z kolei powoływanie się na aktualność zamierzeń Gminy co realizacji budowy cmentarza samo w sobie nie stanowi w świetle art. 112 u.o.g.n. podstawy do kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.