II SA/Gl 233/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy W. G. wymierzył J.W. karę pieniężną w wysokości [...] złotych tytułem wycięcia bez pozwolenia [...] sztuk drzew, rosnących na działce nr [...] w W.G. Jako podstawa prawna decyzji podany został art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.), art. 47 k ustawy z dnia 16 października 1971 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.) oraz rozporządzenia: Rady Ministrów z 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew oraz Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego pozwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew albo krzewów (bez określenia konkretnych przepisów, znajdujących zastosowanie). Jak wynika z akt, decyzje w tej sprawie były przez organ I instancji wydawane uprzednio dwukrotnie ([...] r. i [...]r.). Decyzje te zostały uchylone przez organ odwoławczy (rozstrzygnięciami z dnia [...] r. i [...] r.). Na tę ostatnią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 278/05, na skutek cofnięcia skargi, umorzył postępowanie sądowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek Ośrodka Promocji Gminy W. G. decyzjami nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z [...] r. Wójt Gminy W. G. wyraził zgodę na wycięcie topoli rosnących na działce nr [...], bezpośrednio otaczających [...] przy ul. [...] w W.G. Wycinką, która miała miejsce od [...] do [...] r., zajął się Przewodniczący Komisji Bezpieczeństwa i Ochrony Środowiska Rady Gminy W. G. J. W. W wyniku inwentaryzacji drzew stwierdzono, że oprócz drzew wymienionych w pozwoleniach, wycięto również dodatkowo [...] rosnących na działce [...]. W ocenie Wójta Gminy w chwili wycinki drzew J. W. miał przymiot władającego w rozumieniu art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, nadto bezspornie dopuścił się zniszczenia drzew, co również uzasadnia nałożenie kary. Fakt usunięcia [...] drzew bez zezwolenia uznano za bezsporny i przyznany przez J.W. w odwołaniu z dnia [...] r. Podano nadto, że własność działki, na której rosły drzewa przysługuje [...] a wycięcie drzew nastąpiło za wiedzą i zgodą klubu. Na czas wycinki posiadanie działki zostało przekazane J.W., przysługiwał mu przymiot posiadacza w rozumieniu art. 336 k.c., co jest równoznaczne z władaniem w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Odwołanie od decyzji złożył J.W., który zarzucił organowi nierzetelność postępowania i braki w dokumentacji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. –B. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie przed tym przed organem. W uzasadnieniu podano, że zdaniem Kolegium tylko użytkownik nieruchomości, na której rosły drzewa, może odpowiadać za ich usunięcie bez zezwolenia, gdyż tylko od niego można wymagać uzyskania zezwolenia. Osoba trzecia nie może uzyskać zezwolenia na wycinkę drzew na cudzej nieruchomości. J. W. nie posiada żadnego tytułu do działki, na której rosły drzewa, zatem postępowanie w stosunku do niego nie może być prowadzone i należy uznać je za bezprzedmiotowe. Uchwała [...] z [...] r. została podjęta już po dacie wycinki. Potoczne rozumienie władania winno być przez organ odróżnione od pojęcia "władającego" w rozumieniu art. 47 e ustawy o ochronie przyrody. Do stanu faktycznego sprawy nie mają natomiast zastosowania regulacje dotyczące kar za zniszczenie drzew. Nadto zauważono, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wycinkę drzew mogło przyczynić się do pomyłkowego wycięcia drzew, albowiem drzewa przeznaczone do legalnej wycinki nie zostały oznaczone, a działki [...] i [...] sąsiadują ze sobą. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.– B. wniosła gmina W.G., zarzucając naruszenie art. 47e ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w związku z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że za władającego można uznać wyłącznie podmiot, którego prawo do cudzej nieruchomości zostało potwierdzone na piśmie. Zarzucono też naruszenia art. 47 k ustawy poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do zniszczenia drzew. W uzasadnieniu podniesiono, że J.W. uzyskał władztwo nad nieruchomością co najmniej na okres dokonywania wycinki drzew, zatem był władającym działką nr [...] i winien był uzyskać zgodę na wycięcie. W ocenie skarżącej gminy, niezależnie od okoliczności, iż nałożenie kary uzasadnia fakt dokonania samowolnej wycinki przez władającego, podstawę nałożenia kary może też stanowić okoliczność, że swym działaniem J. W. spowodował zniszczenie drzew. Za zniszczenie drzew odpowiedzialność ponosi każdy, kto się tego dopuścił, nie tylko władający nieruchomością. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wskazanie interesu prawnego podano, że interes gminy w złożeniu skargi wynika z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego sprawy zieleni gminnej i zadrzewień są zadaniami własnymi gminy, oraz z faktu, że kary administracyjne za wycięcie drzew bez zezwolenia stanowią dochód gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i argumentację podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że wedle organu, kara za usunięcie drzew może być nałożona wyłącznie na właściciela, użytkownika, dzierżawcę lub najemcę nieruchomości, zaś przekazanie władztwa nad nieruchomością winno mieć oparcie w dokumencie. Natomiast kara za zniszczenie drzew jest odmiennym środkiem odpowiedzialności administracyjnej. Jak wynika z wypisu rejestru gruntów, działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki A w W.G. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 29 listopada 2006 r. pełnomocnik skarżącej Gminy potwierdził, że Gmina nie była i nie jest właścicielem działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zasadnicze kryterium, mające zastosowanie do wszystkich innych podmiotów niż indywidualnie wskazane w tym przepisie, odwołuje się do kategorii interesu prawnego. Uprawnionym do wniesienia jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zbadanie przez Sąd, czy skarga pochodzi od podmiotu mogącego występować w sprawie jako strona skarżąca, ma charakter uprzedni w stosunku do merytorycznej kontroli aktu wydanego przez organ administracji publicznej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby sąd badał prawidłowość wydanego aktu na skutek skargi nie wniesionej przez podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania sądowego. Rozpatrzenia zatem w pierwszej kolejności wymagała kwestia, czy gmina W. G. legitymuje się interesem prawnym w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia, jeżeli drzewa te nie znajdowały się na działce stanowiącej jej własność i nie do Gminy został skierowany nakaz zapłaty kary. W przekonaniu Sądu nie ulega wątpliwości, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną, ma zdolność do występowania przed sądem w charakterze strony (zdolność sądową w rozumieniu art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zagadnieniem jest natomiast, czy w danej sprawie interesem prawnym się legitymuje. Badanie legitymacji wymaga dokonania ustaleń w sferze materialnoprawnej. Kategoria interesu prawnego dotyczy sfery uprawnień i obowiązków podmiotu, wyznaczanych przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że dla określonego podmiotu przepis prawa kreuje roszczenie, umożliwiające temu podmiotowi wszczęcie postępowania w sprawie i domaganie się wydania określonego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Istnienie interesu prawnego gminy może się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu, realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych. W sprawie ustalenia kary za wycięcie drzew organ gminy uprawniony do nałożenia kary może działać z urzędu, nie oznacza to jednak, że działa w interesie i w imieniu gminy. W doktrynie jak i w judykaturze konsekwentnie czyni się rozróżnienie między kategorią interesu faktycznego i interesu prawnego. Niewątpliwie gmina ma interes faktyczny w uzyskiwaniu przychodów z nałożonych kar, nie oznacza to jednak, że może domagać się nałożenia takiej kary, gdy nie dysponuje prawem do nieruchomości, na której drzewa rosły. Fakt, że opłaty wnoszone z tytułu kar stanowią dochód gminy nie uzasadnia zatem interesu prawnego gminy w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1599/99, lex 54 730 i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 194/00, lex 57 188). Nie uzasadnia również interesu prawnego gminy powołanie się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, której realizacja w ocenie skarżącej wymagała nałożenia kary także w rozpoznawanym przypadku. Obowiązek przestrzegania przepisów konstytucyjnych ciąży na organie stosującym prawo a dbałość o to należy m. in. do organów powołanych dla kontroli przestrzegania praworządności. Gmina organem takim nie jest i uprawnień w tym zakresie nie posiada. Odnieść się w końcu należy do argumentu, iż interes prawny dla gminy w niniejszej sprawie uzasadnia fakt, że sprawy z zakresu zieleni gminnej i zadrzewień należą do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zadań własnych gminy należy w szczególności zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień. Konkretyzację tego obowiązku stanowi przepis art. 78 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym rada gminy jest zobowiązana zakładać i utrzymywać tereny zieleni i zadrzewienia. Przepis ten odpowiada co do zasady regulacji art. 47"b" uprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r., wedle którego rada gminy była zobowiązana zapewnić mieszkańcom korzystanie z przyrody przede wszystkim przez tworzenie i utrzymywanie w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień. Przepisy te określają zatem organ gminy, który jest odpowiedzialny za realizacje tych zadań. Obowiązki rady gminy we wskazanym wyżej zakresie mogą być realizowane w różnej formie, poczynając od działań organizatorskich i wychowawczych, poprzez uchwalanie programów ochrony środowiska, przewidzianych w art. 18 Prawa ochrony środowiska czy planów zagospodarowania przestrzennego (por. K. Gruszecki: Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Zakamycze 2005, uwagi do art. 78 ustawy). Nie można jednak uznać, że kompetencje w tym zakresie uprawniają gminę do występowania w charakterze strony w postępowaniach prowadzonych wobec innych osób, że gmina może domagać się wydania wobec tych osób rozstrzygnięć administracyjnych. Obowiązki gminy i rady gminy w zakresie realizacji zadań własnych, nakładają na gminę i jej organ obowiązki. Obowiązkom tym odpowiadają rzecz jasna uprawnienia do działania w określonej sferze (kompetencja), ograniczają się one jednak wyłącznie do możliwości podejmowania prawem przewidzianych działań, leżących w zakresie kompetencji gminy. Zakres zadań własnych gminy nie może zatem wyznaczać zakresu jej interesu prawnego, uzasadniającego możliwość żądania od organów załatwiających sprawy indywidualne wszczęcia i prowadzenia postępowania, czy też wydania decyzji o żądanej treści. Mając na uwadze przedstawiona argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.