I SA/Wa 1818/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji szkół i placówek oświatowych oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Gminy P. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty w L. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r.: 1) Publicznego Gimnazjum w P., Publicznej Szkoły Podstawowej w P. wchodzących w skład Zespołu Szkół [...] im. [...] w P., 2) Publicznej Szkoły Podstawowej w D., Publicznego Przedszkola w D. wchodzących w skład Zespołu Szkół [...] im. [...] w D, 3) Publicznej Szkoły Podstawowej w G., Publicznego Przedszkola w G. wchodzących w skład Zespołu Szkół [...] w G., 4) Publicznej Szkoły Podstawowej w P., Publicznego Przedszkola w P. wchodzących w skład Zespołu Szkół [...] w P., 5) Publicznej Szkoły Podstawowej w Z., Publicznego Przedszkola w Z. wchodzących w skład Zespołu Szkół [...] w Z., 6) Publicznej Szkoły Podstawowej w Z., Publicznego Przedszkola w Z. wchodzących w skład Zespołu Szkół [...] w Z. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stan faktyczny sprawy ustalono następująco: Rada Gminy P. w dniu [...] lutego 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli wchodzących w skład ww. zespołów oraz uchwałę [...] w sprawie utworzenia Fundacji pod nazwą "[...] Fundacja [...]" i powierzenia jej zadań z zakresu oświaty. [...] Kurator Oświaty w L. wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji tych szkół i przedszkoli. W ocenie Kuratora planowana likwidacja wszystkich szkół i przedszkoli wchodzących w skład zespołów samorządowych oraz przekazanie zadania ich prowadzenia utworzonej [...] Fundacji [...] jest sprzeczne z przepisami art. 7 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Z obu tych przepisów wynika, że prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli jest zadaniem własnym gminy. Wójt Gminy P. złożył do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty. Nie kwestionując, iż prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli należy do zadań własnych gminy, Wójt Gminy P. wskazał na stanowisko zawarte w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1998 r. w sprawie I SA/Łd 1311-1316/97, według której sposób realizacji zadań gminy, a w szczególności finansowania, został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Wójta Gminy P., prowadzenie szkół publicznych nie jest obowiązkowym zadaniem gminy. Nie jest zamiarem Gminy obejście przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o samorządzie gminnym, ale żaden przepis prawa nie przewiduje, że w gminie musi być przynajmniej jedna szkoła publiczna prowadzona przez organ samorządu terytorialnego, ani nie zakazuje, aby zlikwidowane zostały wszystkie szkoły prowadzone przez gminę. Realizacja zamierzenia Gminy nie wpłynie na zmianę sieci szkół, a interes społeczności lokalnej będzie zabezpieczony w sposób skuteczniejszy niż ma to miejsce obecnie. Powodem zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli wchodzących w skład sześciu zespołów szkół samorządowych jest sytuacja finansowa, zaś propozycja przedstawiona przez władze Gminy umożliwi najpełniejszą realizację zadań systemu oświaty przez Gminę. Organ drugiej instancji, po analizie przedstawionego materiału i zawartych w nim argumentów doszedł do wniosku, że działania Gminy P. polegające na likwidacji wszystkich szkół i przedszkoli wchodzących w skład zespołów samorządowych i przekazaniu ich prowadzenia innej osobie prawnej, zmierza do obejścia prawa, a w szczególności przepisów art. 59 ust. 1 i art. 5 ust. 5 w związku z art. 7 ustawy o systemie oświaty. Nadto organ zważył, iż wprawdzie ustawa o samorządzie gminnym w art. 9 stanowi, że w celu wykonywania zadań własnych gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, jednak nie zdejmuje to z gminy odpowiedzialności za zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu nie jest możliwe realizowanie przez gminę zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w drodze przekazania prowadzenia szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji. Takie działanie zmierza do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 5 ustawy o systemie oświaty precyzuje ustalony w nim obowiązek jako "zakładanie i prowadzenie szkół", a nie jako zapewnienie uczniom kształcenia na poziomie podstawowym i gimnazjalnym. Jest w nim zatem wskazana organizacyjna forma realizacji ciążącego na gminie obowiązku, a mianowicie zakładanie i prowadzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych systemu oświaty: przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów. Dotowanie szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne oraz przez osoby fizyczne stanowi odrębne zadanie i nie może zastąpić obowiązku realizowania zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ponadto szkoła publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, lub przez osobę fizyczną, różni się w istotny sposób od szkoły publicznej prowadzonej przez gminę, gdyż: 1) nie jest objęta uchwalanym przez radę gminy planem sieci szkół, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, 2) nie ustala się dla niej obwodu, chyba że osoba prowadząca szkołę wystąpi o to do rady gminy, 3) nie może być jednostką budżetową ani zakładem budżetowym (art. 80 ust. 1), 4) nie stosuje się do niej wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (art. 36a ust. 3a), 5) nie stosuje się do niej wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia (art. 38 ust. 2), 6) do jej likwidacji nie jest wymagane uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, a wystarczy zgoda wójta, który udzielił zezwolenia na założenie szkoły (art. 59 ust. 2), status nauczycieli zatrudnionych w takiej szkole istotnie różni się od statusu nauczycieli w szkołach gminnych i jest analogiczny jak status nauczycieli zatrudnionych w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, do których mają zastosowanie tylko niektóre przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.). Powyższe różnice dodatkowo uwypuklają niezgodność rozwiązania zamierzonego przez Gminę P. z przepisami ustawy o systemie oświaty. Argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką likwidacji szkół i przedszkoli na terenie Gminy. Istnieje obawa, że nastąpi zaburzenie realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego w szkołach i przedszkolach. Spowoduje zamieszanie i dezinformację wśród uczniów, rodziców, nauczycieli i całego środowiska gminnego. Z powyższych względów Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty negatywnie opiniujące zamiar likwidacji szkół i przedszkoli. Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Gmina P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca nie kwestionuje, że prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli należy do zadań własnych gminy, jednak to nie przesądza, że gmina osobiście musi być organem założycielskim i nie może posłużyć się innymi podmiotami przy wykonywaniu tego zadania. Działanie Gminy w tej sprawie jest oparte na przepisie art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w celu wykonywania zadań własnych gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jest to zgodne z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1998 r. w sprawie I SA/Łd 1311-1316/97, według której sposób realizacji zadań gminy, a w szczególności finansowania, został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego. Przykładem może być tworzenie w większych miastach spółek z ograniczona odpowiedzialnością świadczących dla mieszkańców usługi w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Taka osoba prawna, w której 100% udziałów posiada gmina, nie może wymknąć się spod jej kontroli i musi realizować zadania własne gminy, ponieważ to gmina jako jedyny udziałowiec spółki decyduje o wszelkich sprawach związanych ze sposobem zaspokajania tych potrzeb. Analogiczna sytuacja będzie miała miejsce w Gminie P., gdy zostanie wprowadzona w życie reforma oświatowa. Nie jest zamiarem Gminy zrzucenia z siebie nałożonej na nią odpowiedzialności, ale przeciwnie - podjęte działania dowodzą odpowiedzialności i zaangażowania w zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej i są próbą realizowania tych zadań w jak najpełniejszy sposób, pomimo niezapewnienia przez państwo dostatecznych środków finansowych. Nie ma także miejsca zamiar obejścia prawa, a w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż wszelkie wymogi związane z wprowadzeniem w życie zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli zostały w przedmiotowej sprawie zachowane. Nie powinny być uwzględnione także argumenty odnoszące się do różnic, jakie zachodzą pomiędzy szkołami publicznymi zakładanymi przez jednostki samorządu terytorialnego i szkołami publicznymi zakładanymi przez inne podmioty, gdyż: 1) zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty zarówno sieć szkół publicznych prowadzonych przez gminę, jak i przez inne podmioty, powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego z uwzględnieniem drogi dziecka z domu do szkoły i ewentualnym obowiązkiem zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki lub zwrotu kosztów transportu; dotyczy to również przedszkoli, 2) ustalanie obwodów dla szkół publicznych jest obowiązkowe w obu przypadkach, 3) niemożność bycia jednostka budżetową lub zakładem budżetowym nie ma tu znaczenia; dotacje otrzymują wszystkie przedszkola i szkoły publiczne bez względu na podmiot prowadzący, a środki przeznaczane przez gminę oświatę nadal będą w takiej samej ilości przekazywane na ten cel, tyle że za pośrednictwem fundacji, 4) brak wymogu przeprowadzania konkursu na dyrektora nie oznacza, że dyrektorem będzie mogła zostać osoba niekompetentna, wyklucza to załozony program rozwoju oświaty w Gminie P., 5) zarówno brak wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty dla odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, jak i dla likwidacji szkoły publicznej, nie stwarza zagrożeń zarówno dla sprawnego funkcjonowania placówek, jak i nie grozi tym, ze pewnego dnia zostaną zlikwidowane wszystkie szkoły w gminie, bowiem o tym decydowałaby Rada Fundacji, w której większość mają radni Gminy P. oraz rodzice i nauczyciele, 6) odmienność statusu nauczycieli nie powinna być powodem negatywnej opinii, bowiem dla systemu oświaty podstawowe znaczenie powinno mieć przygotowanie nauczycieli do wykonywania zawodu. Nieuzasadniona jest obawa Ministra, że wprowadzenie reformy oświatowej w Gminie P. spowoduje zaburzenie procesu dydaktyczno-wychowawczego oraz dezinformację w środowisku uczniów, ich rodziców i nauczycieli oraz całego środowiska lokalnego, ponieważ nie nastąpią żadne zmiany w sieci szkół, a środowisko gminne od kilku miesięcy jest informowane o zamierzeniach władz Gminy, które spotkały się z bardzo szerokim poparciem ludności, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy protokoły z zebrań wiejskich. W świetle powyższego przyjęty przez Gminę plan likwidacji szkół i przedszkoli nie tylko nie narusza żadnego obowiązującego przepisu ale także w najpełniejszym zakresie umożliwia realizację przez Gminę jej zadania własnego - zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku Minister przytoczył argumentację uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wskazał przy tym na uznaniowy charakter opinii wydawanej przez kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły, podkreślając równocześnie, iż nie zwalnia to organu od wzięcia pod uwagę wszystkich aspektów planowanej likwidacji. W niniejszej sprawie, zdaniem Ministra, granice swobodnego uznania nie zostały przekroczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty znajdują oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty likwidacja szkoły publicznej uwarunkowana jest obowiązkiem dopełnienia przez organ prowadzący szkołę określonych w tym przepisie czynności oraz uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji. Kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie likwidacji szkoły wynika z faktu, iż pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Na ten aspekt roli kuratora oświaty w sprawach likwidacji szkół wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30). Należy zwrócić uwagę, że bezpłatny dostęp do oświaty publicznej jest jedną z zasad ustrojowych państwa. Obowiązek zapewnienia powszechnego i równego dla wszystkich dostępu do wykształcenia spoczywa na władzach publicznych (art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP). Przy podejmowaniu zatem decyzji w przedmiocie likwidacji placówki publicznej kurator oświaty obowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko aktualną, indywidualną sytuację jednostki odpowiedzialnej za prowadzenie szkoły oraz samej placówki, ale także szerzej rozumiane gwarancje realizacji polityki oświatowej państwa. Trzeba przy tym uwzględnić, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły została pozostawiona uznaniu tego organu, bowiem nie jest on przy jej formułowaniu związany konkretnymi przesłankami wynikającymi z treści normy prawnej. Nie oznacza to prawa organu do dowolnego decydowania o zamiarze likwidacji szkoły. Orzecznictwo sądowe określiło granice swobody, z jakiej może korzystać organ podejmujący decyzję w ramach uznania administracyjnego, jak również wymagania, jakie musi spełniać taka decyzja. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981/1/57) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że granicę uznania administracyjnego wskazuje zasada wyrażona w art. 7 kpa zobowiązująca organy administracji do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony". Natomiast szczególne wymagania wobec decyzji uznaniowej sprowadzają się do tego, że z uzasadnienia takiej decyzji musi wynikać, że nie nosi ona cech dowolności (wyrok NSA z dnia 8 września 1998 r. sygn. akt IV SA 893/97 (LEX nr 45905). Odnosząc powyższe tezy - które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela - do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia z dnia [...] marca 2005 r., mieści się w granicach wyznaczonych prawem. Organy w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień wskazały przyczyny, dla których zamierzona przez Gminę P. likwidacja szkół i przedszkoli nie znajduje akceptacji organów odpowiedzialnych za realizację polityki oświatowej państwa. Ze stanowiskiem organów należy się zgodzić. Zasadnie stwierdził Minister Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę, że opiniując zamiar likwidacji szkoły organy kieruje się nie tylko spełnieniem formalnych wymogów związanych z likwidacją, lecz ma na względzie wszystkie aspekty planowanej likwidacji, w szczególności potrzebę dalszego funkcjonowania placówek, jak również skutki zamierzonej likwidacji. W rozważaniach w tym zakresie podstawowe znaczenie ma charakter zadań gminy w dziedzinie edukacji publicznej. Należy pamiętać, że podejmując w ramach decentralizacji funkcji państwa decyzję o przekazaniu gminom zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych i przedszkoli ustawodawca określił charakter przekazanych przez państwo zadań jako obowiązkowe zadania własne gmin (art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty). Z tego względu przepis art. 5 ust. 5 ustawy należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej. Wprawdzie przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza zawieranie przez gminę umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, w celu wykonywania zadań własnych, jednak możliwość taką należy rozważać w świetle zasad wynikających z uregulowań ustrojowych oraz ograniczeń wynikających wprost z przepisów prawa, a przede wszystkim mając na względzie charakter zadań. Nie można się w żadnym razie zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Gminy P., że sposób realizacji zadań gminy polegających na zakładaniu i prowadzeniu publicznych szkół podstawowych i przedszkoli jest pozostawiony samodzielnym decyzjom gmin w takim samym stopniu, jak zadania z zakresu gospodarczej działalności gminy, w tym przykładowe zapewnienie ludności transportu zbiorowego. Wynika to z zasadniczej różnicy charakteru tych zadań. Zasadnie Minister Edukacji Narodowej dostrzega, iż istotne znaczenie przy podejmowaniu zamiaru likwidacji szkoły ma stanowisko rodziców uczniów. Z materiału dokumentacyjnego nie wynika, wbrew temu co twierdzi skarżąca, że zamierzenia władz Gminy "spotkały się z bardzo szerokim poparciem ludności". Nie potwierdzają tego w szczególności protokoły z zebrań wiejskich, które dowodzą zgłoszenia również wątpliwości w sprawie likwidacji szkół oraz utworzenia fundacji. Zebranych interesowała głównie kwestia odpłatności za szkołę, a poparcie nie było tak zdecydowane, bowiem były też głosy przeciwne zmianom (protokół z zebrania w dniu 14 lutego 2005 r. we wsi D., z dnia 8 lutego 2005 r w G.). Na marginesie trzeba jeszcze zauważyć, że w przedstawionych przez Gminę dokumentach brak wyników analizy ekonomicznej, które by potwierdzały jednoznacznie pozytywny rezultat przyjętego przez Radę Gminy P. Programu [...]. Nie określono przewidywanych kosztów działania Fundacji [...], ani nie wykazano, na ile poprawi się stan finansów oświatowych Gminy. Należy też zwrócić uwagę, że dla zagwarantowania niezakłóconego procesu edukacji nie jest obojętne, iż działalność gospodarcza, którą statut Fundacji przewiduje, niesie z sobą - z istoty swej - ryzyko finansowe. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżonemu postanowieniu jak również postanowieniu [...] Kuratora Oświaty nie można zarzucić naruszenia prawa. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.