II SA/Lu 795/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. W. i B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. i B. W. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wydaną w trybie wznowieniowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynu płodów rolnych na salę bankietową w miejscowości D., Gmina N., na działkach o numerach ewidencyjnych 1093/9 i 1093/10. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że nieruchomości stanowiące własność W. i B. małżonków W., I. i J. małżonków L. oraz M. i D. małżonków G. nie graniczą bezpośrednio z działkami, na których usytuowany jest sporny obiekt, gdyż oddziela je od siebie pas drogi gminnej KDG. Dlatego też, jak podnosi organ, skarżący nie są stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynu płodów rolnych na salę bankietową. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą również podstawy wznowienia postępowania określone w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli w jednym piśmie W. i B. małżonkowie W., I. i J. małżonkowie L. oraz M. i D. małżonkowie G., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili organom obu instancji naruszenie wskazanych w treści skargi przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, co doprowadziło do dokonania nietrafnego ustalenia, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony. Zdaniem skarżących, z naruszenia ich praw przysługujących z mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powstającego w tych okolicznościach prawnego obowiązku znoszenia ujemnego oddziaływania hałasu wynika dla skarżących uprawnienie do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ponadto nietrafnie, jak wskazują skarżący, organ drugiej instancji uznał, iż w sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem istotna dla sprawy okoliczność faktyczna polegająca na nieważności postanowienia Starosty z dnia [...]października 2004 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania istniała już od chwili wydania tego postanowienia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargi I. i J. małżonków L. oraz M. D. małżonków G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga W. W. i B. W. jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było w trybie wznowienia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz zmiany sposobu użytkowania: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami) nie określają kręgu stron w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zastosowanie mieć będą zatem zasady ogólne wynikające z przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obu instancji uznały, że skarżący W. i B. W. nie są stronami postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynu płodów rolnych na salę bankietową, ponieważ nie mają interesu prawnego, określonego w art. 28 k.p.a . Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 215-233, G. Łaszczyca i A. Matan – "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Wydawnictwo Zakamycze 2002, s. 56-58, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie I SA 2312/99, wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. w sprawie I SA 2326/00, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. w sprawie I SA 1019/99). Interes prawny w rozumieniu art. 28 to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes ten może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. (OSK 682/04, LEX nr 176144) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przepis art. 140 k.c. określający treść prawa własności stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć więc interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością. W ocenie Sądu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w sprawie dotyczącej użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli użytkowanie tego obiektu ma wpływ na wykonywanie przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawa. Nie ulega wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z magazynu płodów rolnych na salę bankietową, w której organizowane są całonocne imprezy z muzyką wpływa na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, powoduje bowiem konieczność znoszenia uciążliwości związanych z funkcjonowaniem obiektu takich jak wykraczający poza granice nieruchomości i przekraczający przeciętną miarę hałas czy wzmożony ruch w porze nocnej. Użytkowanie obiektu ogranicza w ten sposób możliwość niezakłóconego, z poszanowaniem prawa właścicieli do prywatności i spokoju, korzystania z nieruchomości. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu ze względu na to, iż ich nieruchomość nie przylega bezpośrednio do działki, na której usytuowany jest obiekt, którego postępowanie dotyczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nieruchomości sąsiednie to nie tylko nieruchomości bezpośrednio ze sobą graniczące. W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (VII SA/Wa 1178/04, LEX nr 179104) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że w przypadku decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu decyzji mają także właściciele sąsiednich nieruchomości, przy czym za sąsiednie można uznać także nieruchomości nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub związku gospodarczym. Skarżący – jak wynika z akt sprawy – są właścicielami nieruchomości oddzielonej od nieruchomości M. P. tylko drogą. Dom skarżących usytuowany jest naprzeciwko spornego obiektu, w niewielkiej od niego odległości. Nie budzi w tej sytuacji wątpliwości, że użytkowanie spornego obiektu jako sali bankietowej wpływa nie tylko na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące, ale także na nieruchomość skarżących. Błędne uznanie, że skarżący nie mają przymiotu strony powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy art. 28, 138 § 1 pkt 1 i 151 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej stronie udziału w postępowaniu, a w konsekwencji do stwierdzenia nieistnienia przesłanki wznowienia postępowania, określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Już z tego powodu zachodzi konieczność uchylenia decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Okoliczność, że nie zachodziła podstawa wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., również powoływana przez skarżących, nie może szanować wadliwości zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art.135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji będą obowiązane wydać decyzję uwzględniającą wskazane wyżej uwagi. Uznanie, że skarżący mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznacza, że istnieje podstawa wznowienia postępowania określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skarżący nie brali bowiem bez swojej winy udziału w tym postępowaniu. Należy w związku z tym podkreślić, że w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 151 k.p.a. W świetle tego przepisu organ może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi brak przesłanek z art. 145 § 1 i 145 "a" k.p.a., natomiast gdy stwierdzi istnienie podstaw wznowienia określonych w tych przepisach, obowiązany jest uchylić decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Taka decyzja zostaje wydana, gdy organ stwierdzi istnienie choć jednej przesłanki, która jest przyczyną wznowienia. Jednak w przypadku, gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 k.p.a.). W dalszym postępowaniu organy będą więc zobowiązane do ustalenia przede wszystkim, czy nie zachodzą negatywne przesłanki wznowienia wskazane w art. 146 k.p.a., dopiero wówczas możliwe będzie bowiem podjęcie prawidłowej decyzji co do sposobu zakończenia wznowionego postępowania. Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).