II SA/Bd 374/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia NSA: Wiesław Czerwiński Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Piotra B. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Stypendialnej Wydziału Humanistycznego Uniwersytetu [...] w T. z [...] 2004 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w T. kwotę 253,48 zł (dwieście pięćdziesiąt trzy złote i czterdzieści osiem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w T. decyzją z [...] 2005 r., na podstawie art. 152, art. 152 a, art. 152 c, art. 152 h ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), oraz na podstawie § 15, § 16, § 17 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...] w 2004 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Piotra B. od decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] 2004 r. odmawiającej przyznania stypendium socjalnego w roku akademickim 2004/2005, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie swoje organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: Strona pismem z dnia [...] 2004 r. wystąpiła do Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w T. z wnioskiem o przyznanie stypendium socjalnego w roku akademickim 2004/2005. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Wydziałowa Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w T. odmówiła przyznania stypendium socjalnego w roku akademickim 2004/2005. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie pismem z dnia [...] 2005 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na treść artykułu 152 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, który określa rodzaje pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa o jakie może się ubiegać student. Są to: stypendium socjalne, stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie, stypendium ministra za osiągnięcia wybitne, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, zapomogi. Ponadto na mocy art. 152 ust. 2 i 3, student może ubiegać się o zakwaterowanie w domu studenckim uczelni siebie, a także małżonka i dziecka, może też ubiegać się o wyżywienie w stołówce studenckiej. Komisja wskazała również na przepis § 17 ust. 1 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...], który przewiduje że terminem na złożenie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego wraz z wszystkimi wymaganymi dokumentami jest 25 października, natomiast wnioski po upływie tego terminu nie podlegają rozpatrzeniu, a termin do złożenia wniosku nie podlega przywróceniu. Powyższy przepis jest terminem o charakterze materialnym, a jego przekroczenie niweczy możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku stron, gdyż został złożony po terminie. W niniejszej sprawie wniosek został złożony po terminie przewidzianym przez regulamin przyznawania pomocy materialnej studentom [...]. Regulamin zaś opracowano na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o szkolnictwie wyższym, która w art. 152 h przewiduje możliwość uregulowania trybu przyznawania świadczeń pomocy materialnej. W skardze złożonej do Sądu, skarżący Piotr B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej jej decyzji Komisji Stypendialnej Wydziału Humanistycznego [...], czyniąc zarzut, iż zostały one wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem przepisu art. 152 c ust 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu skargi wywodził, że wykładnia powyższego przepisu wskazuje, iż stypendium powinno zostać przyznane od tego miesiąca, w którym wniosek o nie został złożony, co wyklucza legalność przyjętego w regulaminie przyznawania pomocy materialnej studentom [...], terminu do złożenia wniosku. W toku postępowania skarżący zmodyfikował swe stanowisko procesowe, wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji. Wywodził przy tym, że protokół z posiedzenia organu II instancji z [...] 2005 r. nie został podpisany przez wszystkich jego członków, co sprawia, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł też, że wskazany wyżej regulamin przewiduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, który został złożony po terminie, co następuje w formie zawiadomienia, nie zaś decyzji, którą wydał organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Stwierdził ponadto, że stypendium socjalne nie jest jedyną formą pomocy materialnej dla studentów, którzy znaleźli się w ciężkiej sytuacji finansowej po dniu 25 października (określonym w regulaminie terminie do składania wniosku), albowiem mają oni możliwość uzyskania dwukrotnie w ciągu roku akademickiego pomocy w postaci zapomogi, wobec czego uczelniany system pomocy materialnej jest zupełny. W toku postępowania, w nawiązaniu do złożonych zarzutów strony organ wywodził, że § 17 w/w regulaminu mieści się w delegacji ustawowej przepisu art. 152 h w/w ustawy, albowiem istnieje obiektywna potrzeba wyznaczenia terminu składania wniosków o stypendium, skoro uczelnia dysponuje określoną kwotą pieniędzy do ścisłego rozdysponowania, a ponadto inne regulaminy o przyznaniu pomocy materialnej również określają terminy składania wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej kpa) stanowi, że jednym z niezbędnych wymogów, które powinna zawierać decyzja administracyjna jest wymóg jej podpisania, imieniem i nazwiskiem z podaniem stanowiska służbowego przez osobę upoważnioną do jej wydania. Jak wynika z ugruntowanego już stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w przypadku decyzji organu kolegialnego podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 30 września 1992 r., III AZP 17/92, OSNCP 1993 nr 3, poz. 25). Jedynie w przypadku ustawowych przepisów odrębnych, jak np. w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), może być ona podpisana przez przewodniczącego organu. W uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia podpisywania decyzji administracyjnej wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydawania. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jej podjęciu obowiązani są ją podpisać. Dopuszczalne jest jednak, aby ci członkowie organu kolegialnego, którzy w konkretnej sprawie zajęli stanowisko inne niż większość, stwierdzili to również na piśmie, podpisując decyzję (OSNCP 1993 nr 3, poz. 25, s. 11). Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się przy tym, że ujęcie decyzji administracyjnej jako aktu oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, dopiero bowiem po jego złożeniu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992 nr 2, poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba). Jak podkreślił w tym ostatnim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, decyzje wydawane przez organ kolegialny [...] stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie z art. 107 § 1 kpa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90 (ONSA 1991 nr 1, poz. 18), w wyroku z 27 lutego 1991 r., SA/Lu 149/91 (niepubl.), czy w wyroku z 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91 (ONSA 1991 nr 2, poz. 42). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym wyraźnie, że nie jest spełniony warunek wydania decyzji przez organ kolegialny, gdy wszyscy członkowie organu podpisali protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisał decyzję wraz z uzasadnieniem (por. teza wyroku NSA z 24 stycznia 1991 r., SA/Gd 1152/90, ONSA 1991 nr 2, poz. 34, czy wyrok NSA z 1 marca 1991 r., SA/Gd 102/91, "Wspólnota" 1991 nr 36, s. 21). W wyroku z 26 marca 1993 r., II SA 869/92 (ONSA 1993 nr 4, poz. 110), sąd podkreślił także, że bezskuteczne są w takim przypadku postanowienia wewnętrznego regulaminu danego organu i nie mają one mocy prawnej jako sprzeczne z ustawą. Jak podkreśla zresztą J. Borkowski i B. Adamiak, regulaminy mogą dotyczyć jedynie czynności wewnętrznych i organizacji pracy, ale w żadnym razie nie mogą wkraczać w dziedzinę orzecznictwa poddaną uregulowaniu kpa (por. J. Borkowski, B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, "Samorząd Terytorialny" 1991 nr 5, s. 46). Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny takich naruszeń było zawsze stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993 nr 4, poz. 110, wyrok NSA z 1 marca 1991 r., SA/Gd 102/91, "Wspólnota" 1991 nr 36, s. 21, wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992 nr 2, poz. 27, wyrok NSA z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1991 nr 1, poz. 18, czy wyrok NSA z 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991 nr 2, poz. 42). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez organ kolegialny jakim jest Komisja Stypendialna Wydziału Humanistycznego Uniwersytetu [...] W T. Decyzja ta została zaś podpisana jedynie przez jej przewodniczącego, a ponadto nie został wymieniony w niej skład komisji poprzez podanie z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osób uczestniczących w jej wydaniu, co narusza wyżej przytoczone uregulowanie przepisu art. 107 § 1 kpa. W świetle treści tego przepisu i przytoczonego orzecznictwa, zaistniałego naruszenia prawa nie konwaliduje protokół z posiedzenia tejże komisji, z którego wynika, że podjęła ona ową decyzję w czteroosobowym składzie, którego członkowie podpisali ten dokument. Wyżej wskazaną wadliwość tejże decyzji należy zakwalifikować jako rażąco naruszającą prawo, co kwalifikuje ją z mocy przepisu art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), do stwierdzenia jej nieważności. Należy tu podkreślić, że Sąd odmówił zastosowania przepisu § 4 pkt 12 regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...], w tej jego części z której ma wynikać uprawnienie przewodniczącego komisji stypendialnej do podpisywania jej decyzji, w zastępstwie wszystkich jej członków. Tego typu regulacja jest bowiem sprzeczna z przepisem art. 107 § 1 kpa, który nakłada wymóg podpisania decyzji przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania. Sąd dostrzega tu problem, czy kolegialne organy administracji publicznej mogą w ustalonym zakresie upoważnić swoich członków do wydawania i podpisywania decyzji w ich imieniu. Co do zasady, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, niemniej wyjątki od tej zasady wprowadzać mogą przepisy szczególne, lecz nie rangi podustawowej, co podkreślono już wyżej. Wspomnianego regulaminu, nie można tu uznać za lex specialis w stosunku do przepisu art. 107 § 1 kpa. Należy też zauważyć, że z sentencji tej decyzji, jak i protokołu posiedzenia organu, nie wynika jakie w istocie zostało podjęte rozstrzygnięcie. Skutkiem bowiem zaniechania skreślenia odpowiednich partii tekstu nie można stwierdzić, czy stronie odmówiono stypendium socjalnego, czy też odmówiono jego zwiększenia, a jeżeli tak to, czy z tytułu niepełnosprawności, zamieszkania w domu studenckim, czy też zamieszkania w domu studenckim małżonka lub dziecka strony. W tej sytuacji nie można zaniechać zaznaczenia, że z art. 107 § 1 kpa wynika, iż "rozstrzygnięcie", jest jednym z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44 086), "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna". Ponadto wreszcie należy zaznaczyć, że w administracyjnym postępowaniu przed organem I instancji, nastąpiła niedopuszczalna sytuacja procesowa, polegająca na wydaniu przez organ decyzji, w sytuacji nierozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium socjalnego, który wszczął przedmiotowe postępowanie i z powodu złożenia go po terminie odmówiono żądaniu strony. Po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wskazanego wniosku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji ponownie sprawy w tym zakresie nie rozpatrzył, co stanowi uchybienie procesowe. Trzeba jednak tu zaznaczyć, że treść § 17 w/w regulaminu wskazuje, iż wprowadzony tym przepisem termin, ma charakter terminu materialnoprawnego. Świadczy o tym nie tylko zamieszczenie go w akcie prawa materialnego, jakim jest wspomniany regulamin, lecz przede wszystkim skutek niezachowania terminu, który spowodował niemożność ubiegania się o stypendium socjalne wraz z upływem daty wskazanej w tym akcie. Cechą terminu zawitego prawa materialnego jest to, iż nie można go przywrócić, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony (por. wyrok NSA z 2002.05.14, I SA 2454/00, LEX nr 81772, oraz wyrok NSA z 2002.06.04, I SA/Łd 1365/00 M.Podat. 2003/1/43, LEX nr 57060). Odnosząc się do stwierdzonej przez Sąd wadliwości decyzji organu II instancji, trzeba wskazać, iż kwalifikuje się ona do stwierdzenia jej nieważności z powodu utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, pod red. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, V wydanie, W-wa, s.492). Ponadto w stosunku do niej zachodzi wada wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, z tej przyczyny, iż podobnie jak orzeczenie organu pierwszej instancji, została podpisana jedynie przez jej przewodniczącego, a ponadto jak słusznie wywodzi skarżący, protokół z jej posiedzenia, na którym orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nie został podpisany przez wszystkich jej członków. W tym stanie rzeczy mają tu zastosowanie uwagi i rozważania poczynione już wyżej. Sąd podzielił więc stanowisko skarżącego, iż decyzje organów obu instancji dotknięte są wadami przesądzającymi o stwierdzeniu ich nieważności, w tym zgodził się więc z jego stanowiskiem, co do skutków prawnych braku złożenia podpisów w protokole z posiedzenia komisji odwoławczej przez wszystkich jej członków. Sąd nie podzielił jednak stanowiska strony w zakresie poczynionych wywodów o braku podstaw prawnych do zawarcia w w/w regulaminie zapisu o wyznaczeniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium socjalnego (§ 17). Przepis art. 152c. ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że stypendium socjalne może otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Powyższa ustawa nie zawierała jednak przepisów o zasadach i trybie przyznawania tej pomocy. Jej przepis art. 152 h. ust. 1, stanowił jednak, że szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. W tych warunkach oczywistym jest, że uregulowania owego regulaminu muszą dotyczyć całości problematyki związanej z realizacją służącego studentom prawa do otrzymania pomocy materialnej; a warunkiem koniecznym tejże realizacji było wprowadzenie jasnych i czytelnych kryteriów formalnych, których spełnienie skutkować będzie otrzymaniem pomocy. Warunek określenia konkretnego terminu, tj. do upływu dnia 25 października, do złożenia wniosku o stypendium socjalne jest kryterium czytelnym, równym dla wszystkich zainteresowanych i nie budzącym wątpliwości natury interpretacyjnej. Ponadto zgodzić się trzeba z argumentacją organu, że warunek ten wynika z obiektywnej potrzeby wyznaczenia terminu składania wspomnianych wniosków, skoro uczelnia dysponuje określoną kwotą pieniędzy do ścisłego rozdysponowania. Służy on więc realizacji określonego w ustawie uprawnienia. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż sporne uregulowanie jest sprzeczne z przytoczonym przepisem art. 152 c ustawy o szkolnictwie wyższym. Przepis ten ma zagwarantować możliwość otrzymania przez studentów stypendium socjalnego, tryb zaś i sposób realizacji tego ogólnie sformułowanego uprawnienia, ustawodawca scedował na rektorów poszczególnych uczelni. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153,poz.1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.