II SA/Op 233/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 roku sprawy ze skargi S. K. i A. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz S. K. i A. K. solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz S. K. i A. K. kwoty po 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi A. K. i S. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [..], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] odmawiającą zmiany decyzji tegoż organu z 22 lipca 2004 r. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Decyzją z 22 lipca 2004 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.) udzielił "S. K. i C. M. reprezentującym firmę "A" spółka cywilna S. K. i C. M. w C. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne". Wnioskiem z 26 października 2005 r. (data wpływu 31 października 2005 r.) "A" spółka cywilna w C. wystąpiła do Starosty [...] "o zmianę jego decyzji z 22 lipca 2005r." przez uzupełnienie punktu III, ppkt 1 o proces przetwarzania odpadów określony kodem R15 a wprowadzony przez ustawę o zmianie ustawy o odpadach (Dz.U.2005 nr 175, poz. 1458). Ponadto we wniosku domagano się zmiany zezwolenia wydanego C. M. na rzecz A. K. wskazując, że ta pierwsza wystąpiła ze spółki. Pod wnioskiem odciśnięto pieczatkę podmiotu działającego pod firmą "A spółka cywilna S. K. i A. K. w C". Wójt Gminy [...] postanowieniem wydanym w dniu 21 listopada 2005 r. na podstawie art. 106 ust. 5 KPA pozytywnie zaopiniował wniosek "A. K. i S. K., wspólników spółki cywilnej A". Starosta [...] decyzją z [...] nr [...] "odmówił zmiany na wniosek strony decyzji Starosty [...] z 22 lipca 2004 r. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z uwzględnieniem zbierania na terenie zakładu zlokalizowanego w S. przy ulicy [...]". W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na złożony wniosek zaznaczając, że w sprawie ma zastosowanie art. 155 KPA. Podniesiono jednak, że z wykładni tego przepisu wynika, iż zmiana decyzji ostatecznej jest uzależniona od prowadzenia "postępowania administracyjnego w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron". Zaznaczył organ, że w trybie omawianego przepisu nie jest dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji administracyjnej, o ile przepis na to wyraźnie nie pozwala, np. w Prawie budowlanym i zawartej w nim procedurze postępowania o pozwolenie na budowę. Wreszcie Starosta [...] podkreślił, że "po 1 stycznia 2001 r. prawo nie przewiduje przedsiębiorcy w postaci spółki cywilnej. Przedsiębiorcami są poszczególni wspólnicy takiej spółki a każdy z nich samodzielnie dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zakończono, że w wypadku zmiany podmiotu nie jest możliwa zmiana decyzji w części dotyczącej procesu odzysku odpadów "R15". Na skutek odwołania wniesionego przez A. K. i S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało wymienioną na wstępie decyzję z [...]. W motywach tego orzeczenia przedstawiono treść wniosku i załączonych do niego dokumentów, a następnie procedurę opiniowania wniosku przez Wójta Gminy [...], a wreszcie rozstrzygniecie organu I instancji podjęte na podstawie art. 155 KPA. Następnie cytując ten przepis, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 KPA stanowi jeden z rodzajów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Obejmuje on przypadki weryfikacji zarówno decyzji dotkniętych wadami, jak i decyzji prawidłowych. Postępowanie na podstawie art. 155 KPA wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Przed przystąpienie do merytorycznej oceny żądania organ winien ustalić, czy jego przedmiotem są kwestie rozstrzygnięte w weryfikowanej decyzji i czy nowa decyzja zostanie skierowana do tego samego podmiotu, który był adresatem decyzji ostatecznej. Nawiązując do poczynionych w sprawie ustaleń organ odwoławczy przypomniał treść zezwolenia z 22 lipca 2004 r. Podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust 3 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej za przedsiębiorcę uznawano także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Podmiotem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów były osoby fizyczne S. K. i C. M., funkcjonujący jako odrębne podmioty gospodarcze. Wniosek o zmianę decyzji złożyła "A" s.c. A. K. i S. K., a zatem inny podmiot niż ten na rzecz którego Starosta [...] wydał decyzję z 22 lipca 2004 r. Dlatego organ uznał, że wniosek dotyczył w istocie zmiany podmiotu decyzji niezależnie od rozszerzenia przedmiotu działania. Powołano się na orzeczenia sądu administracyjnego o niedopuszczalności zmiany podmiotu decyzji administracyjnej w trybie art. 155 KPA. Zaznaczono, z powołaniem się na art. 107 § 1 KPA, że skoro zezwolenia otrzymali przedsiębiorcy C. M. i S. K., to brak jest podstaw prawnych do cesji tego uprawnienia na A. K. Co do tożsamości podmiotów objętych decyzją z 22 lipca 2004 r. i wnioskiem o jej zmianę w trybie art. 155 KPA, organ odwoławczy powołał się ponadto na pojęcie strony wynikające z ustawy o odpadach. Dalej wywiódł, że nawet przy tak szerokim katalogu podmiotów tożsamość podmiotowa nie mam miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zaznaczono wreszcie brak osobowości prawnej spółki cywilnej oraz to, że wystąpienie jednego ze wspólników skutkowało, iż spółka przestała istnieć jako działający dotychczas podmiot. Konkludowano, że zmiana składu osobowego spółki przesądza o odmowie zastosowania trybu określonego w art. 155 KPA. Zdaniem tego organu zarówno A. K., jak i S. K., zachowują prawo złożenia wniosku o wydanie nowego zezwolenia w zakresie odzysku odpadów. W skardze sądowoadministracyjnej S. K. i A. K. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji z powodu "istotnego naruszenia prawa tj. art. 7, art. 9 i art. 10 KPA". W uzasadnieniu podniesiono, że czynności postępowania pozostały w oczywistej sprzeczności z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu. Jednym z jej przejawów jest prawo zapoznania się zebranym materiałem dowodowym a następnie wypowiedzenia co do przeprowadzonych dowodów (art. 10 KPA w związku z art. 81 KPA). Zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i 3 KPA przez braki uzasadnienia prawnego w tym co do osoby działającej z upoważnienia organu I instancji. Zarzucono wewnętrzną sprzeczność w decyzji Starosty [...], która z jednej strony mówi o wielości przedsiębiorców odpowiadającej liczbie wspólników spółki cywilnej a z drugiej adresuje rozstrzygnięcie do spółki "A". Nie wyjaśniono zdaniem skarżących w jakim zakresie żądanie zmiany decyzji mogło dotyczyć oddzielnie każdego z przedsiębiorców. Wreszcie zaznaczono, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, nie dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń. Zatem naruszył zasadę art. 7 KPA przez brak podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwana "P.p.s.a." i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska procesowego powołano się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], a kontrola ich legalności wskazuje, iż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i podlegają uchyleniu, częściowo także z przyczyn wskazanych przez skarżących. I. Rozpocząć należy od kwestii umocowania osoby, która podpisała decyzję I – instancyjną a to wobec zarzutu sformułowanego w skardze, gdyż ewentualne jego uwzględnienie skutkowałaby stwierdzeniem nieważności decyzji. Na decyzji z dnia [...] istnieje podpis J. T., Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w N. z powołaniem się na upoważnienie Starosty [...]. Zgodnie z art. 107 § 1 KPA decyzja powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zatem treść pieczątki widniejącej pod skarżoną decyzją wypełnia te wymogi ustawowe i wskazuje, że osoba podejmująca rozstrzygnięcie miała umocowanie na podstawie art. 268 a KPA. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podniesienie zarzutu braku umocowania pracownika organu na etapie postępowania sądowego spowodowało, że Sąd wezwał Starostę [...] do przedłożenia stosownego umocowania pracownika. Z nadesłanego upoważnienia wynika jednoznacznie, że Starosta [...] upoważnił 1 lutego 1999 r. J. T., Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska, do załatwiania w jego imieniu spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie to nie zostało ograniczone w czasie. II. Niezależnie od wywodów skargi należy zauważyć, że organ I instancji jako adresata decyzji wskazał "A" s.c. S. K., C. M. i tak określonemu podmiotowi doręczył decyzję. Ten podmiot został przyjęty jako strona postępowania. Upoważnia do tego treść wydanej decyzji. W jej części wstępnej istnieje zapis "odmówić zmiany decyzji na wniosek strony", a w końcowej części decyzji oznaczono, iż jej adresatem jest "A" s.c. S. K. i C. M. Organ odwoławczy nie zauważył tego uchybienia i rozpoznając odwołanie osób fizycznych A. K. i S. K. nie odniósł się do tej rozbieżności decyzji I – instancyjnej co do podmiotu, który złożył wniosek 26 października 2005 r. Dlatego koniecznym jest najpierw kilka ogólnych uwag o stronie postępowania, w tym charakterze prawnym spółek cywilnych. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 29 KPA stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizację społeczną – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wyliczenie to jest wyczerpujące i w zasadzie krąg podmiotów nie może być rozszerzony, chyba, że istnieje ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe. W orzecznictwie NSA odnotować trzeba pogląd, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. W tych poglądach decydującym o przyznaniu statusu strony jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej (np. spółkom cywilnym) wskazywano, że jeśli ustawodawca wyposaża podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać zdolności administracyjno – prawnej takiego podmiotu (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2000 r., V SA 2008/99 opubl. LEX 54227 i wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., V SA 2021/99 opubl. LEX 50150). Tak jest np. na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług. Jak już zaznaczono organ I instancji, wbrew brzmieniu części treści uzasadnienia decyzji, przyjął za stronę postępowania spółkę cywilną. Spółce cywilnej doręczył też decyzję. Zgodnie z art. 30 § 1 KPA zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 33¹ Kodeksu cywilnego do jednostek organizacyjnych nie będących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Stąd np. spółka jawna może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 KPA (por. wyrok WSA W-wa z 11 marca 2004 r. II SA 1563/03, opubl. LEX 158933). W stosunku do spółek cywilnych jest inaczej. Spółka prawa cywilnego nie ma zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Mimo wprowadzenia art. 33¹ Kodeksu cywilnego ustawą z 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (...), (Dz. U. nr 49, poz. 49) nie znowelizowano przepisów dotyczących spółki cywilnej. W prawie publicznym regulowanym przez ustawę Prawo działalności gospodarczej (obowiązującej w dacie wydania decyzji z 22 lipca 2004 r.) oraz ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2004 nr 173 poz. 1807) obowiązującej w dacie wydania zaskarżonych decyzji, za przedsiębiorcę uznaje się nie spółkę cywilną, lecz wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (por. art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Obowiązek działania przedsiębiorcy pod firmą w myśl art. 43² § 1 Kodeksu cywilnego w przypadku spółki cywilnej oznacza, że firma nie przysługuje spółce, lecz jej wspólnikom, przy czym każdy wspólnik ma odrębną firmę (imię i nazwisko). Posługiwanie się w obrocie nazwą przedsiębiorstwa prowadzonego przez wspólników nie dowodzi powstania odrębnej od wspólników struktury działającej na zewnątrz. Konkludując spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym, odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym ich łączącym. Prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenia adresata decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla oceny przebiegu czynności podjętych w postępowaniu administracyjnym. Także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 KPA. Przepis ten stanowi, ze decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organy obu instancji rozstrzygały sprawę z powołaniem się na ten przepis, choć – jak zostanie niżej podniesione – nie ustaliły jednoznacznie jaki podmiot złożył wniosek i jaka jest treść żądania. Przede wszystkim organy winny uwzględnić, że skarżący występowali w sprawie administracyjnej bez fachowego pełnomocnika. To obligowało do jednoznacznego ustalenia kto wniósł o zmianę decyzji z 22 lipca 2004 r. (wniosek błędnie wskazuje datę "27 lipca 2005 r.", przy czym cyfra "7" w oznaczeniu dnia poprawiona została na cyfrę "2"). Strona postępowania administracyjnego nie ma obowiązku powoływania się na przepisy prawa, lecz obowiązkiem organu zgodnie z art. 9 KPA jest należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 7 KPA obowiązkiem organu jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oba te przepisy mają ścisły związek z art. 64 § 2 KPA w związku z art. 61 § 1 KPA. Kodeks postępowania administracyjnego przyjął zasadę ograniczonego formalizmu także w zakresie treści wniosku wszczynającego postępowanie. Jeżeli jednak podanie (wniosek) nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ winien wezwać wnoszącego pismo do usunięcia jego braków. Żądania strony w postępowaniu administracyjnym ocenia się na podstawie jego treści, a nie tytułu. W razie wątpliwości sprecyzować żądanie może oczywiście tylko strona a nie organ, w takich wypadkach organ dąży do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Równocześnie z obowiązkiem organu dokładne określenie osoby (podmiotu) składającego podanie wszczynające postępowanie (por. orzeczenia NSA z 14 listopada 2001 r. V SA 552/01 opubl. LEX 84484, z 5 grudnia 2001 r. II SA/Gd 315/00 opubl. LEX 76101, z 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, opubl. LEX 81741 i z 1 kwietnia 2003 r. I SA 289/02 opubl. LEX 148903 oraz orzeczenie WSA w W-wa IV SA 4339/03 opubl. LEX 164511). W realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji przyjął za stronę spółkę cywilną sugerując się treścią wniosku z 26 października 2005 r. Analiza jego treści nie pozwala jednoznacznie ocenić, czy wniosek złożyła spółka, czy też wspólnicy a jeśli wspólnicy to, czy pochodził on także od C. M., objętej decyzją z 22 lipca 2004 r. Złożony wniosek wymagał też sprecyzowania co do jego przedmiotu. Nie wystarczy bowiem powołanie się na przepis prawa (tu ustawa o odpadach), lecz koniecznym jest jego uzasadnienie. Organ I instancji przyjął poza tym, że strona złożyła wniosek w trybie art. 155 KPA, choć nie wynika to z jego lektury. Choć nie jest obowiązkiem strony podanie podstawy prawnej żądania, to jednak winna się ona wypowiedzieć, po pouczeniu przez organ, czy składa nowy wniosek o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów, czy też w trybie art. 155 KPA. Zwłaszcza, że wspólnicy tworzący spółkę zmienili się. Dlatego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było nieprawidłowe, pomijało bowiem, że Starosta [...] orzekał w sprawie bez wyjaśnienia kto jest podmiotem wnioskującym o wszczęcie postępowania i jaki jest jego przedmiot. Oznacza to naruszenie powołanych wyżej przepisów art. 64 § 2 KPA i 9 KPA. W konsekwencji narusza to także zasadę dwuinstancyjności (art. 15 KPA), gdyż rozstrzygnięcia obu organów dotyczyły zupełnie innych podmiotów przyjętych jako strona. Te uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.