II SA/Ol 751/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku A. L. wniosła o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego, w wysokości 750 złotych, z uwagi na zadłużenie jakie powstało w aptece za pobrane w 2003 roku leki, które były pobierane bez uiszczenia zapłaty z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej wnioskodawczyni. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", nr "[...]" odmawiającą przyznania A. L. specjalnego zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia za pobrane leki w aptece. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż odwołująca się na stałe przebywa poza granicami kraju, ponieważ studiuje w Anglii. Stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowiącego, że prawo do świadczeń w tym zakresie przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wyklucza ją z kręgu osób, które mogą ubiegać się o tego rodzaju pomoc społeczną. Z powyższej regulacji prawnej wynika, iż warunkiem korzystania z pomocy społecznej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej – i to w odniesieniu do wszystkich kategorii osób starających się o pomoc, jest przebywanie wnioskodawcy na terenie kraju. Dotyczy to zarówno obywateli polskich, jak też cudzoziemców, którzy starając się o pomoc społeczną muszą wykazać się faktem przebywania na terytorium RP. Na powyższą decyzję w dniu 8 sierpnia 2006r. A. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając skorygowania zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. Wskazała, że wymóg przebywania w kraju przy jednoczesnym ubieganiu się o zasiłek celowy, nie może dotyczyć studentów uczących się za granicą, bowiem byłby to wymóg "absurdalny". Jest bowiem rzeczą oczywistą, że student studiów dziennych uczący się za granicą nie może być jednocześnie obecny w kraju, co nie wyłącza go z możliwości korzystania z pomocy społecznej. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniło skargę A. L. w ten sposób, że uchyliło decyzję własną z dnia "[...]" i poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko, że skoro przepis prawa wymaga łącznego przebywania i zamieszkania w kraju jako przesłanki do korzystania z pomocy społecznej, to oznacza, że oddziela pojęcie konkretnego centrum życiowego danej osoby, czyli miejsca jej zamieszkania, od fizycznej obecności na terenie kraju. Jednakże przesłanka odmowy skarżącej wnioskowanego świadczenia odpadła, gdyż A. L. przyjechała do kraju i co najmniej od dnia 18 sierpnia 2006r. przebywa w Polsce. W tej sytuacji – pomimo rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną – konieczne jest uwzględnienie nowej sytuacji faktycznej strony, powstałej po dniu wniesienia przez nią skargi do Sądu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie mogło orzec co do istoty w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że postępowanie organu pierwszej instancji nie było postępowaniem kompletnym, chociażby z powodu nieobecność strony w kraju. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pomocy społecznej winien między innymi ustalić przy udziale strony zakres oczekiwanej przez nią pomocy, ustalić faktyczną sytuację dochodową wnioskodawczyni oraz jej sytuację życiową związaną z długotrwałym pobytem za granicą i pobieraniem tam nauki. Organ winien także rozważyć potrzebę dopuszczenia dowodu z przesłuchania A. L. w charakterze strony na wskazane wyżej okoliczności. Istotne jest także ustalenie ewentualnych dochodów osiąganych przez stronę za granicą. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę na decyzję z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", nr "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tego rodzaju naruszenie prawa ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wydana została po wniesieniu do Sądu przez A. L. skargi na wcześniejszą decyzję tego organu z dnia "[...]", którą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]" o odmowie przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego z pomocy społecznej na pokrycie zadłużenia za pobrane leki w aptece. Organ odwoławczy jako podstawę prawną podjętego w dniu "[...]" rozstrzygnięcia wskazał art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: ustawa p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powołany wyżej przepis, pobodnie jak poprzednio obowiązujący art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o NSA, wprowadził szczególną pozainstancyjną możliwość rozstrzygania o bycie prawnym zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, nie przesądzając jednocześnie o prawnej formie, w jakiej ma nastąpić uwzględnienie skargi (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. FPS 20/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 120). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Przedstawiając swoje stanowisko w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ wskazał, iż postępowanie organu I instancji nie było postępowaniem kompletnym, między innymi z uwagi na nieobecność strony w kraju. Wobec faktu, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był niepełny, a jego uzupełnienie niemożliwe bez naruszenia normy art. 15 Kpa, należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji mimo powołania podstawy prawnej z art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło rozstrzygniecie wykorzystując normę art. 138 § 2 Kpa. W przedmiotowej sprawie nie można jednak wykorzystać art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. jako drogi otwierającej możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do wykorzystania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, prezentowane wprawdzie na gruncie art. 38 § 2 ustawy o NSA, lecz w przekonaniu Sądu mające pełne odniesienie do obecnego brzmienia normy art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., że łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych przepisami art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. i art. 138 § 2 Kpa nie jest możliwe. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 Kpa ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli na podstawie i w granicach art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 2 Kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 marca 2002r. sygn. akt V SA 7/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2002r. sygn. akt V SA 2044/01, Monitor Prawniczy 2003, nr 2 str. 50). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględniania skargi. Rozstrzygniecie wydane w tym trybie nie może również naruszać zakazu reformationis in peius (vide: wyrok WSA z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt III SA 1804/02, opublikowany ONSAiWSA 2005/1/9). Mechanizm autokontroli jaki przewidziany został w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., polega na tym, że zadośćuczynienie skardze przez organ administracji niweczy spór. W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle, ile zażądała strona skarżąca, a A. L. żądała uchylenie decyzji Kolegium z dnia "[...]" oraz przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego – na pokrycie zadłużenia w aptece z tytułu zakupu leków. Odmienne zachowanie organu odwoławczego na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzez dopatrzenie się w nim możliwości otwarcia drogi do powrotu sprawy do postępowania odwoławczego, ale także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana wyłącznej (poza wyjątkiem określonym w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.) dyspozycji Sądu. Reasumując w świetle omawianej regulacji dozwolone jest wydanie na jej podstawie jedynie rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości. Decyzja, która została wydana w tym trybie po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu, a która nie spełnia powyższego wymogu [uwzględnienia skargi w całości] jest rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym podstawy prawnej z art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., skoro wydanie decyzji nie uwzględniającej skargi w całości wykracza poza zakres dyspozycji tego przepisu. Jak wskazano wyżej w skardze, na skutek której wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", A. L. wnosiła o uchylenie decyzji tego organu z dnia "[...]" i podawała, iż żąda przyznania wnioskowanego zasiłku. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia "[...]" oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego rozstrzygnięcia oczywistym jest, że decyzją z dnia "[...]" nie uwzględniła skargi w całości, skoro wbrew wnioskom skarżącej uchyliła także decyzję organu I instancji i przekazała temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze zasadna jest ocena, że decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" ma ten skutek, że odzyskuje moc decyzja tego organu z dnia "[...]" wydana w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołania A. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia "[...]" . Z uwagi na wniesioną skargę od decyzji wydanej w trybie odwoławczym Sąd dokona kontroli jej legalności pod sygn. akt II SA/Ol 663/06. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., jak w pkt I sentencji, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o zapis art. 152 powołanej ustawy.