II OSK 631/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 400/06 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 400/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przyjmując następujący stan faktyczny sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2005 roku nakazującą rozbiórkę budynku altany (kampingu) wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w W. P. na działce nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.) nakazał J. T. dokonać rozbiórki altany zlokalizowanej na opisanej wyżej działce. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podał, że J. T. nabyła działkę nr [...] ze znajdującą się na niej altaną. Altana ta była w złym stanie technicznym. W 2004 roku obiekt został rozebrany, a następnie z wykorzystaniem starego fundamentu odbudowany do stanu aktualnego. Do obiektu dobudowano wcześniej nieistniejący taras żelbetowy o wymiarach 4,55 x 2,8 m. Nadto obiekt ten zlokalizowano niezgodnie z warunkami technicznymi. Inwestor uzyskał zgodę na zbliżenie do granicy z sąsiadem, a także do drogi. Wyrażenie zgody nastąpiło jednak po fakcie dokonania samowoli budowlanej. Teren na którym zlokalizowano samowolnie wykonany obiekt nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na dzień wszczęcia postępowania w sprawie. W odwołaniu J. T. domagała się zalegalizowania spornego obiektu. Podała, że na działce obiekt taki istniał już od 1987 roku, a teren przeznaczony był od 1969r. pod budownictwo jednorodzinne. Także aktualnie opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na tym terenie utrzymanie stanu dotychczasowego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu budowa odtworzeniowa zdegradowanej technicznie starej altany zgodnie z art. 28 i 29 Prawa budowlanego wymagała pozwolenia na budowę. Obiekt jest zlokalizowany w sposób niezgodny z prawem. Zgoda administratora drogi gminnej na zmniejszenie normatywnej odległości, wynikającej z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, miałaby moc prawną na etapie poprzedzającym realizację obiektu, nie działa ona natomiast wstecz. W tej sytuacji nie ma znaczenia deklaracja właścicielki działki sąsiedniej – W. P. - o zamiarze przejęcia terenu o szerokości 0,8 m, tak aby sporna altana znalazła się w granicy nieruchomości. Przede wszystkim jednak, dla działki brak jest planu miejscowego, a zatem podstawowej przesłanki do legalizacji obiektu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji jest art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Analiza powyższego przepisu wskazuje na obowiązek ustalenia, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany (jego część). Realizacja tego obiektu polegała na budowie, która wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor wybudował zaś obiekt bez pozwolenia, a budowa ta nie odpowiada nadto wymogom ust. 2 omawianego przepisu. W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane prowadzone przez skarżącą na przełomie 2003/2004 roku lub w 2004 roku polegały na budowie obiektu, określonego w sprawie jako altana. Tak też ocenia zakres robót wykonanych przez skarżącą Sąd pierwszej instancji, bowiem polegały one na odtworzeniu altany na starym fundamencie i jej rozbudowie o taras. Budowa altany, która wraz z tarasem posiada w rzucie wymiary około 6 m x 8 m, wymagała pozwolenia na budowę. Legalizację samowolnie wykonanej altany wyklucza z kolei – według Sądu Wojewódzkiego – naruszenie przez jej usytuowanie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, naruszenie ustawy o drogach publicznych, brak planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej na dzień wszczęcia postępowania w sprawie. Ustalony przez organy zakres robót i wyburzenie części nadziemnej starego obiektu, poszerzenie fundamentów, wymiana całościowa starych ścian i budowa nowych, przykrycie całości nowym dachem oraz budowa nowego żelbetowego tarasu wyczerpuje, w ocenie Sądu, pojęcie budowy z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego. Rozmiary obiektu ukazane na szkicu z oględzin nie kwestionowane w trakcie całego postępowania wskazują, że zrealizowany obiekt nie jest obiektem o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364). Przedmiotowy obiekt wymagał więc pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki nie uznał zarzutu, że roboty mieściły się w pojęciu remontu. Remont bowiem został zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane w art. 3 pkt 8, a polega on na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro zatem roboty budowlane związane z wykonaniem altany zostały poprzedzone rozbiórką zniszczonych elementów starej altany (ściany, dach) z wyjątkiem fundamentów, to zdaniem Sądu nie można wykonanych robót budowlanych kwalifikować do remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał z jakich względów nie można przeprowadzić było legalizacji wskazując, że samowolnie wykonana odbudowa altany wymagała na pierwszym etapie spełnienia przez sporny obiekt wszystkich wymogów określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego dopiero po ustaleniu, że budowa będąca przedmiotem postępowania spełnia wymagania z art. 48 ust. 2 wstrzymuje postanowieniem prowadzenie dalszych robót i nakłada obowiązki o których mowa w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. W sytuacji w której organ ustali brak spełnienia wstępnych przesłanek legalizacji z art. 48 ust. 2 jest on zobowiązany wydać decyzję z art. 48 ust. 1, co wynika z treści tego przepisu. W ocenie Sądu pierwszej instancji obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełniał warunków legalizacyjnych. Co do zasady na przeszkodzie legalizacji stał brak planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 1). Nadto obiekt naruszał swoim usytuowaniem warunki techniczne, a konkretnie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Podkreślono w wyroku, że faktu naruszenia przez usytuowanie obiektu § 12 ust. 1 rozporządzenia, nie mogą zmienić nawet uprawdopodobnione przyszłe czynności prawne inwestora i właścicielki sąsiedniej działki polegające na wymianie czy zakupie części działki w celu doprowadzenia tego usytuowania do zgodności z § 12 ust. 3 rozporządzenia. Organy administracyjne orzekają bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania decyzji. Wyrok WSA w Gliwicach zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca J. T., która w sporządzonej przez adwokata skardze kasacyjnej wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zarzuca: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 pkt 8 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm. ) poprzez przyjęcie, że prace, które wykonała skarżąca nie są remontem oraz, że brak miejscowego planu zagospodarowania jest okolicznością, która obciąża skarżącą; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) polegające na nieuwzględnieniu przez WSA skargi, mimo nie przeprowadzenia przez organ administracyjny dowodu z opinii biegłego na okoliczność charakteru prac wykonanych przez skarżącą. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął błędną wykładnię oraz niewłaściwie zastosował art. 3 pkt 8 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, jak również naruszył przepisy postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarżąca podnosi, że w istniejącym budynku dokonała remontu, który polegał na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku, z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użytych pierwotnie, co oznacza, iż takie działanie nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Prace wykonywane przez skarżącą polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego wcześniej istniejącej budowli - także altany, i nie miały one na celu wybudowanie nowego obiektu, gdyż przedmiotowa altana powstała na fundamentach poprzedniego budynku, co więcej przeznaczenie, jak i położenie budynku także nie zostało zmienione, zdaniem skarżącej został on jedynie doprowadzony do stanu używalności, gdyż uległ wcześniej częściowemu zniszczeniu. Natomiast, co do przedmiotowego obowiązku zgłoszenia remontu, to nawet jeśli taki obowiązek zgłoszenia nie zostanie wypełniony, to nie może to skutkować sankcją z przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem remont obiektu budowlanego polegający na wymianie elementów konstrukcyjnych, jak już to wcześniej zostało podniesione, nie jest budową. W ocenie pełnomocnika skarżącej art. 48 prawa budowlanego, na podstawie, którego nakazano rozbiórkę skarżącej odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, w związku z czym jest ono całkowicie różne z pojęciem z art. 3 pkt 8. Natomiast, jeśli właściwy organ na podstawie art. 48 ustawy nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, to osoba, której nakazano rozbiórkę, może zalegalizować budowę, jeśli spełni przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Skarżąca podnosi, że nie mogła w żaden sposób wykazać, że przedmiotowy budynek spełnia warunki zawarte w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Co więcej, gdyby skarżąca posiadała taką możliwość, to zgodnie z art. 49b ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, po spełnieniu warunków z art. 48 ust. 2 ustawy wzniesiony obiekt mógł zostać zalegalizowany. Oznacza to, że brak planu zagospodarowania przestrzennego doprowadził do niemożliwości legalizacji przedmiotowego budynku, na co skarżąca nie miała wpływu. Ponadto, skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi WSA w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi na przedmiotową decyzję, choć organ naruszył art. 77 § 1 kpa ponieważ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia jednoznacznego charakteru robót, których dokonała skarżąca. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki mają potwierdzić tezę, że winien był zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, iż został dokonany remont, gdyż konieczne jest jednoznaczne ustalenie charakteru niniejszych prac. Jednakże organ nie przeprowadził dowodu, efektem czego było nieuwzględnienie przez WSA skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zakres ustaleń organów administracji publicznej, który podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny co do tego, czy w niniejszym przypadku mamy do czynienia z remontem altany, czy też doszło do samowoli budowlanej nie został w skardze kasacyjnej podważony. Remont bowiem co wynika expressis verbis z powołanego przepisu art. 3 pkt 8 Praw budowlanego musi dotyczyć istniejącego obiektu budowlanego, rozebrany do fundamentów obiekt, nie stanowi "istniejącego" obiektu, nadto wzniesiony w miejsce altanki obiekt odbiega parametrami od dotychczasowego. Tym samym zasadnie przyjęto, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem nie uzyskała pozwolenia na budowę obiektu jaki wzniosła w miejsce, gdzie zlokalizowana była altanka. Zasadniczą zatem kwestią pozostają zarzuty skierowane pod adresem nieprzeprowadzenia legalizacji obiektu wzniesionego bez pozwolenia budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Konieczną dla przeprowadzenia legalizacji przesłanką jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a gdy plan nie obowiązuje z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie orzekania przez organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji nie znany był jeszcze wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 37/06, który uznał za niezgodne z Konstytucją RP żądanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w chwili wszczęcia postępowania. Pozostałe przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zachowały swą moc. W przedmiotowej sprawie samowolnie posadowiony obiekt budowlany narusza – co jest bezsporne i czego w skardze kasacyjnej się nie kwestionuje – warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Z przepisu art. 48 ust. 2 wynika, że do legalizacji można przystąpić o ile zachodzi choć jedna podstawa z pkt. 1 i podstawa z pkt. 2, a w tej sprawie brakuje co najmniej przesłanki zgodności z pkt. 2 art. 48 ust. 2. Rozwijanie zatem – jak to czyni się w skardze kasacyjnej – kwestii dotyczącej zgodności z planem miejscowym nie ma znaczenia, bowiem ten jeden brak wystarczy by uznać, że nie ma podstaw do wydania decyzji legalizującej samowolę budowlaną. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. postawiony Sądowi pierwszej instancji z powodu nie powołania dowodu z opinii biegłego jest oczywiście nieusprawiedliwiony. Pełnomocnik skarżącej nie dostrzega, że przepis ten nie pozwala na przeprowadzenie innych dowodów aniżeli dowodów z dokumentów a takim dowodem nie jest opinia biegłego. Także organ administracji publicznej nie miał takiego obowiązku z uwagi na oczywistość pobudowania obiektu zlokalizowanego na miejscu uprzednio rozebranej altanki. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.