III SA/Wa 2662/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. na decyzję P. z dnia [...] czerwca 2006 r. znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od P. na rzecz skarżącego kwotę 162 zł (słownie: sto sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] P. (dalej - "P. ") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i odmówił T. C. (powoływanemu dalej jako Skarżący) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001 r. do maja 2005 r. w łącznej kwocie 40.350,99 zł. W zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynika, iż pismem z dnia 28 marca 2006 r. Skarżący wniósł o umorzenie zadłużenia wobec ZUS. W uzasadnieniu wskazał, iż dług, którym jest obciążony powstał z jego winy. Jednakże jego powstanie wynikało wyłącznie z niedoinformowania w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Wnioskodawca w złożonym piśmie podniósł, iż ze względu na operację stawu barkowego i rehabilitację nie mógł podjąć pracy przez 6 miesięcy. We wniosku Skarżący opisał swoją trudną sytuację życiową i finansową, wskazał także, iż gospodarstwo rolne, w tym budynek mieszkalny uległo zniszczeniu w wyniku powodzi z 2001 r. We wniosku o umorzenie T. C. oświadczył również, iż jego konkubina jest osobą ciężko chorą. Z tego też względu na nim spoczywa obowiązek opieki nad nieletnim dzieckiem. P. decyzją z [...] maja 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych za powoływane powyżej okresy odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s., z uwagi na młody wiek skarżącego i brak przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy. Zdaniem organu pierwszej instancji przedstawione schorzenia skarżącego nie pozbawiają go możliwości podjęcia pracy. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, iż konkubina skarżącego pozostaje w stosunku pracy, a jej stan zdrowia nie wymaga długotrwałej opieki. Mimo kłopotów finansowych rodzina skarżącego nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Podniesiono, iż Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających fakt poniesienia strat wskutek powodzi z lipca 2001 r. Wskazano także, że klęska powodzi nie pozbawiła skarżącego możliwości dalszego prowadzenia firmy i osiągania dochodów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że znajduje się w szczególnej, wręcz nadzwyczajnej sytuacji. Stwierdził, iż zmieniły się również w stopniu diametralnym okoliczności sprawy, zwłaszcza dotyczące stanu zdrowia jego konkubiny, która z uwagi na bardzo zły stan zdrowia już nie pracuje. Konkubina jest osobą, która wymaga ciągłego leczenia i wieloletniej rehabilitacji, na które Skarżący nie ma środków finansowych. Skarżący wskazuje również, iż w chwili obecnej konkubina nie jest w stanie samodzielnie opiekować się ich dzieckiem. Stwierdził również, iż z uwagi na konieczność stałej opieki nad konkubiną i dzieckiem nie może teraz podjąć pracy, czy też prowadzić działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] P.w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W rozwinięciu uzasadnienia powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji. Wskazano, iż dołączone do wniosku dokumenty nie dają podstaw do stwierdzenia, iż obecna sytuacja majątkowa i zdrowotna nie pozwala skarżącemu na przystąpienie do spłaty zadłużenia. Zdaniem organu Skarżący nie udokumentował faktycznych strat poniesionych w wyniku powodzi, która wystąpiła w lipcu 2001 r. P. stanął na stanowisku, iż powódź nie mogła mieć wpływu na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą, rozpoczętą w czerwcu 2001 r. Wskazał również, iż stan zdrowia skarżącego nie był przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie działalności od maja 2005 r. Na powyższą decyzję Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o zmianę skarżonej decyzji z przyczyn podanych we wniosku z dnia 5 czerwca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powtórzył dotychczasową argumentację. Ponadto wskazał, iż P. "bardzo mało wnikliwie" przeanalizował stan zdrowia konkubiny A. K. Na potwierdzenie faktu poniesienia strat w wyniku powodzi Skarżący załączył dwie faktury zakupu rzeczy do niezbędnych remontów. W odpowiedzi na skargę P. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, iż po ponownej analizie przedmiotowej sprawy nadal nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości. Wskazał również, że decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie przesłanki określonej ustawą nie stwarza po stronie ZUS obowiązku umorzenia zadłużenia, nawet w przypadku całkowitej nieściągalności. Przy piśmie z dnia 30 listopada 2006 r. Skarżący złożył zaświadczenie Urzędu Miejskiego w M. o obszarze objętym powodzią i 15 sztuk zdjęć obrazujących powódź i szkody na nieruchomości wynikłe z tego tytułu oraz zaświadczenie dotyczące dezynsekcji studni. Zdaniem skarżącego w/w dowody potwierdzają wbrew stanowisku ZUS, iż w wyniku klęski żywiołowej poniósł bardzo duże szkody na nieruchomości, które musiał usunąć wraz z rodziną. Dodał, iż renowacja ogrodu, dezynfekcja wody w studni, naprawa warsztatu, ogrodzeń to tylko niektóre prace za które musiał zapłacić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na innych powodach niż wskazane w skardze. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. II. Na podkreślenie zasługuje to, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji, umorzenia przedmiotowej należności, czy też zobowiązania organu do umorzenia zaległości z tytułu niezapłaconych składek, tak jak tego oczekiwałby Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia 21 czerwca 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. III. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była sprawa dotycząca umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, iż prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Jak już wyżej wskazano, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 Kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i prawa procesowego. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w sposób szczegółowy do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach. Na uwagę zasługuje również to, iż organ odwoławczy nie zbadał i nie wyjaśnił, czy w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Organ administracji odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, iż poniósł on znaczne straty materialne w wyniku powodzi stwierdził, iż ze względu na to, iż powódź wystąpiła w lipcu 2001 r. nie mogła mieć wpływu na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarcza rozpoczętą miesiąc wcześniej tj. w czerwcu 2001 r. W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie może być uznana za prawidłową. Trudno bowiem nie dostrzec, iż wystąpienie miesiąc po rozpoczęciu prowadzenia działalności gospodarczej (organizowaniu działalności gospodarczej, przygotowywaniu zaplecza technicznego firmy itp.) powodzi stanowiącej niewątpliwie klęskę żywiołową, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. mogło spowodować straty materialne mające niewątpliwy wpływ na dalsze prowadzenie przez skarżącego firmy. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie przedstawił wyczerpującej argumentacji dotyczącej nieuznania przesłanki uzasadniającej umorzenie zaległości składkowych określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. ze względu na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Lakoniczność i braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawiają, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 Kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 Kpa organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli Prezesowi ZUS na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącego. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. III. Jednocześnie Sąd zauważa, iż mimo, że w prawie cywilnym obowiązuje reguła, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 Kodeksu cywilnego), to podkreślić należy, iż reguła ta nie może być stosowana wprost w prawie administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz z art. 77 § 1 KPA wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (zob. wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 października 1998 r., I SA/Gd 92/98). Podkreślić należy, iż w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 834/97; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 835/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 112/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 286/97; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 5 listopada 1998 r., I SA/Po 410/98; wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 28 marca 1996 r., SA/Rz 906/95). IV. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazuje także, iż w wydanej po uchyleniu przez Sąd niniejszej decyzji organ administracyjny powinien odnieść się także do zarzutów Skarżącego w przedmiocie przedawnienia zaległości składkowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.