VII SA/Wa 1217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. K. i T. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej – 8 segmentów, na działce nr ew. [...]w [...]przy ul. [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. W niniejszym postępowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. wystąpili J. K. i T. L.. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości (dz. nr ew[...] i nr [...]), które nie leżą w obszarze oddziaływania projektowanych inwestycji, w związku z czym nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaś pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zdefiniowany został przez ustawodawcę w art. 3 ust. 20 cyt. ustawy. Ponieważ działki wnioskodawców nie leżą w tym obszarze brak jest podstaw prawnych do uznania ich za stronę postępowania i wszczęcia na ich wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnieśli J. K. i T. L. po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Fakt ten nie przesądza jeszcze o wyłączeniu ich z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem w postępowaniu nadzwyczajnym krąg osób, którym przysługuje przymiot strony, ustalany jest na nowo w oparciu o przepis art. 28 kpa na podstawie, którego stroną postępowanie jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo każdy, kto żąda czynności od organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego nie jest abstrakcyjnym pojęciem ale wynikać musi z przepisów prawa materialnego. Taki przepisem w Prawie budowlanym jest art. 28 ust. 2, który wyznacza krąg podmiotów przyjmując za kryterium obszar oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie wykracza poza granice działki, na której ma być realizowana. Oznacza to, że stronami zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być właściciele działek sąsiednich, które nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła J. K. W ocenie skarżącej organy obu instancji z naruszeniem przepisów KPA i Prawa budowlanego nie ustosunkowały się do zarzutów dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż nie zapewniono poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Naruszono także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, bowiem projektowany obiekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od naruszenia przepisów Prawa materialnego doszło do naruszenia procedury administracyjnej, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z obrazą art. 7 kpa, zobowiązującym organ do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 144 kpa, art. 81 kpa, art. 107 kpa oraz art. 6 kpa i art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, dlatego skarga został oddalona. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] w [...]. Z tych też względów nie mogą być przedmiotem oceny Sądu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji, a kwestionujące prawidłowość decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która w tym postępowaniu nie była przedmiotem oceny organów administracji, ani nie może być przedmiotem kontroli Sądu. Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 4 kpa i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonego orzeczenia, o którym mowa w art. 157 kpa. Z powyższego wynika, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.06.1998 r., IV SA 2164/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.2005 r., VII SA/Wa 112/05. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718), ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć ustawy w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej, zaś należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.10.2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 26/05, nie publ.). W niniejszym postępowaniu zgodzić należy się z ustaleniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżąca nie wskazała żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swoje działki. Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę nie można poszukiwać w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego, na który wskazuje skarżąca. Przepis ten przewiduje, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Należy mieć na uwadze, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszone przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową dolegliwości nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania ich działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami.. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.