VII SA/Wa 302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1050/04 - stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., w części dotyczącej nałożonego obowiązku dostarczenia projektu docelowej rozbudowy piekarni, uwzględniającego przebudowę wybudowanego obiektu, związaną z powyższą rozbiórką, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami przewidzianymi przepisami prawa budowlanego oraz inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy, - w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., którym uchylono jego decyzje z dnia [...] maja 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2004 r., stwierdzające nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., ponownie dokonał jej weryfikacji pod kątem zaistnienia wad określonych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zdaniem organu centralnego wskazana w decyzji podstawa prawna jest błędna, gdyż stanowić ją powinien przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Błąd ten należy jednak uznać za oczywistą omyłkę, nie mającą wpływu na zgodność decyzji z prawem. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż w doktrynie prawa przyjmuje się, że nawet decyzja która nie zawiera podstawy prawnej bądź określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej "prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej". W dalszej części swojego uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie tego przepisu organ nadzoru może zobowiązać inwestora jedynie do wykonania określonych czynności faktycznych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie natomiast na tej podstawie prawnej na inwestora obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części orzekającej o nałożeniu na T.J. obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W pozostałym zakresie decyzja nie jest wadliwa, co oznacza, iż prawidłowo orzeczono obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T.J., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2005 r. Odnosząc się do podniesionych we wniosku skarżącego zarzutów organ wyjaśnił, iż kontrolowana decyzja w zakresie orzekającym rozbiórkę części piekarni nie jest wadliwa. Z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż rozbudowa piekarni doprowadziła do przekroczenia linii zabudowy od strony rzeki W. na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalony uchwałą Radcy Miejskiej nr [...] z dnia [...].11.1966 r. przewiduje nieprzekraczalną linię zabudowy na działce nr [...] obręb [...] w S. Przekroczenie przez inwestora linii zabudowy potwierdzone zostało przez uprawnionego geodetę, który sporządził mapę sytuacyjno-wysokościową. Potwierdza to także pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].05.2003 r. Naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż nakaz rozbiórki części obiektu jest prawidłowy, gdyż w inny sposób nie da się usunąć tej niezgodności z prawem. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł T.J., zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 77 kpa. Zdaniem skarżącego błędne są ustalenia organów dotyczące przekroczenia linii zabudowy od strony rzeki, gdyż taka linia nie została w ogóle wyznaczona. Świadczy o tym fakt, iż na planszy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sławno tzw. nieprzekraczalna linia zabudowy w ogóle nie została wyznaczona. Jest to jedynie przybliżona linia. W zapisach planu wskazano, ze przebiega ona w odległości min. 8m od linii rozgraniczającej rzekę W. Brzeg zaś rzeki można wyznaczyć precyzyjnie na podstawie opearatu wodno-prawnego, którego nie opracowano. Skarżący wskazał, iż na jego zlecenie biegły geodeta wykonał ekspertyzę na mapie do celów projektowych, z której wynika, że linia zabudowy nie została przekroczona. Organ nie ustosunkował się do tego dowodu. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie przekroczenia wyznaczonej planem linii zabudowy organ powołał się na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jednakże pominął całkowicie fakt, iż organ ten wycofał się ze swojego stanowiska pismem z dnia 12.02.2004 r. znajdującym się w aktach sprawy. Ponadto skarżący zakwestionował zasadność orzeczonego nakazu rozbiórki, gdyż jego zdaniem nie zostały spełnione z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została także wydana po upływie terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego co oznacza, że organ nie był uprawniony do jej wydania, gdyż nie zachował dwumiesięcznego terminu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodu podniesionych w niej zarzutów, ale z uwagi na błędne rozstrzygnięcie organu I i II instancji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Materialnoprawną podstawę decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności był art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na T.J. obowiązek wykonania: I. rozbiórki części rozbudowanej piekarni, przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki W.; II. dostarczenia do organu I instancji projektu docelowej rozbudowy piekarni, uwzględniającego przebudowę wybudowanego obiektu, związaną z orzeczoną rozbiórką wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami przewidzianymi przepisami prawa budowlanego; III. inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania decyzji na wznowienie robót. O ile zgodzić można się z organem nadzoru, iż kontrolowana decyzja mimo braku wskazania prawidłowej podstawy prawnej, którą stanowić powinien art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie została wydana bez podstawy prawnej, to całkowicie niezasadne jest stanowisko organu dotyczące wadliwości decyzji w części dotyczącej obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej i inwentaryzacji geodezyjnej. Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku dostarczenia wyżej wskazanej dokumentacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można nakazać wykonania samej dokumentacji. Uwadze organu uszedł jednakże fakt, iż dokumentacja projektowa i inwentaryzacja geodezyjna, które miał przedłożyć inwestor dotyczą docelowej rozbudowy piekarni, uwzględniającej je przebudowę związaną z orzeczoną rozbiórką oraz określenie usytuowania obiektu w stosunku do linii zabudowy od strony rzeki W. przewidzianej w decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. ustalającej warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Oznacza to, że obowiązki nałożone w pkt II i III kontrolowanej decyzji związane są ściśle z orzeczonym nakazem rozbiórki. Stwierdzenie nieważności decyzji w tej części (pkt II i III) i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji orzekającej wyłącznie rozbiórkę części piekarni przekraczającej linię zabudowy, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, może spowodować, iż decyzja będzie niewykonalna. Podkreślić bowiem należy, iż dopiero inwentaryzacja geodezyjna określi w jakim zakresie rozbudowany obiekt przekroczył wyznaczoną linię zabudowy od strony rzeki, a sporządzona dokumentacja projektowa określi zakres przebudowy obiektu związany z orzeczoną rozbiórką. Dopiero ustalenia poczynione w powyższym zakresie pozwolą na określenie zakresu rozbiórki, który w chwili orzekania nie był znany. Wyraz dał temu organ w kontrolowanej decyzji nakładając obowiązki jak w pkt II i III, a w ocenie Sądu, zakres orzeczonej rozbiórki nie jest znany do chwili obecnej. Powyższe powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. zobowiązany będzie rozważyć i ocenić czy decyzja ta jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.