I OSK 704/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie NSA Jerzy Solarski (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 323/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006r. sygn. akt III SA/Po 323/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę - skargę oddalił. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda W. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). orzekł, iż z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] ark. mapy 6, o powierzchni 0.0088 ha, zapisana w księdze wieczystej Nr [...], stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Miasta L. W dniu 30 czerwca 2005r. M. S. będąca aktualną właścicielką przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z dnia 21 lutego 2001r. wystąpiła o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił przyznania i wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Miasta L. nieruchomość stanowiącą drogę publiczną – powiatową, ponieważ z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną wynika, iż podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania jest wyłącznie właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998r., w konkretnym przypadku - Towarzystwo Ubezpieczeniowo - [...] Spółka Akcyjna w W. Na skutek odwołania M. S., Wojewoda W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] Wojewody W. miała charakter deklaratoryjny i potwierdzała jedynie zaistniały na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. stan prawny. Tym samym przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji przez Wojewodę W. nie była już własnością Towarzystwa Ubezpieczeniowo-[...] a Skarbu Państwa. Stąd też M. S. w dacie zawarcia umowy notarialnej nie nabyła tej części nieruchomości od Towarzystwa Ubezpieczeniowego. W skardze do WSA M. S. - reprezentowana przez pełnomocnika E. K., zakwestionowała stanowisko organów co do bezskuteczności zawartej umowy i wskazała, że nabywczyni nieruchomości kierowała się stanem ujawnionym w księdze wieczystej z którego nie wynikało, że nabywana nieruchomość nie obejmuje części działki przejętej przez Miasto L. Wskazując na orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2003r. domagała się przyznania odszkodowania. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i przytoczył treść przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, który w pierwotnym brzmieniu wszedł w życie 29 października 1998r. –"Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Przejście nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 cyt. ustawy nastąpiło z zastrzeżeniem odszkodowania dla byłych właścicieli, wypłacanego w myśl art. 73 ust. 2 przepisów wprowadzających, w zależności od tego o jaką drogę chodzi, przez Skarb Państwa lub gminę, na wniosek właściciela, poczynając od 1 stycznia 2001r. w okresie pięciu lat (art. 73 ust. 4). Zasady i tryb ustalania oraz wypłacania odszkodowania zostały określone w ustawie z dnia 7 stycznia 2000r. "o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw" (Dz. U. Nr 6, poz. 70), która weszła w życie 15 lutego 2000r. Ustawa ta znowelizowała art. 73 nadając mu brzmienie "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do dnia 31 stycznia 2005r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa". W przepisie tym zawarte zostało odesłanie do art. 128 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.); odesłanie to dotyczyło wyłącznie zasad i trybu ustalania oraz wypłacania odszkodowania a nie charakteru własności nieruchomości bądź osoby właściciela. W konkluzji WSA stwierdził, że odszkodowanie w takich przypadkach przysługiwało wyłącznie właścicielowi, któremu prawo zostało odebrane, przy czym bez znaczenia dla sprawy pozostaje aktualny stan własnościowy i okoliczność, że osoba prawna będąca właścicielem, już nie istnieje. Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że powołane w skardze orzeczenie sygn. akt I ACa 177/03 (publ. OSA2004/12/44) odnosi się do innego stanu prawnego a mianowicie, do dochodzenia przed sądem powszechnym roszczeń o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie przez Skarb Państwa z wywłaszczonej nieruchomości. W skardze kasacyjnej M. S. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872, ze zm.). Na tej podstawie, wskazując na przepis art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o: 1. uchylenie w całości wyroku WSA z dnia 1 grudnia 2006r. i uchylenie w całości decyzji Wojewody W. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Miasta L. nieruchomość stanowiącą drogę publiczną – powiatową, przy zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie, 2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstw procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej podniesiono, że odszkodowanie za pozbawienie prawa własności ustalane jest według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r.; po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Art. 73 ust. 4 ustawy Prawo wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną odsyła do przepisów art. 128 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami ale wyłącznie w zakresie zasad i trybu ustalania odszkodowania a nie w zakresie charakteru własności nieruchomości bądź osoby właściciela. W zakresie osoby właściciela zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Dlatego nie można zaakceptować stanowiska Sądu, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje wyłącznie byłym właścicielom a więc osobom, które w dniu 31 grudnia 1998r. były właścicielami przejmowanych nieruchomości. Wskazując na umowę zawartą w dniu 21 lutego 2001r. z "[...]" Sp. z o.o., podkreślono, że skarżąca nabyła całą nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej nr [...], składającą się z dwóch działek o nr [...] i [...]. O tym natomiast, że nieruchomość nr [...] z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa skarżąca dowiedziała się dopiero po zawarciu umowy. "[...]" Sp. z o.o. nabyła przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży z dnia 23 listopada 2000r. od Towarzystwa Ubezpieczeniowo-Reasekuracyjnego [...] S.A. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 16 lutego 2000r. sygn. akt XXV [...] ogłoszono upadłość Towarzystwa Ubezpieczeniowo-Reasekuracyjnego i wobec ustawowo ograniczonego terminu składania wniosków o odszkodowanie, podmiot będący w dniu 31 grudnia 1998r. właścicielem nieruchomości nie mógł złożyć takiego wniosku. Zatem w konkretnym przypadku brak jest podmiotu, który o odszkodowanie mógł wystąpić. Taki stan faktyczny zdaniem skarżącej upoważnia do przyjęcia, że występuje tymczasowe prawo podmiotowe, czyli prawo, którego funkcja polega na przygotowaniu i zabezpieczeniu jakiegoś prawa przyszłego, prowadzącego dopiero do ostatecznego zaspokojenia określonych interesów podmiotów uprawnionych. Podstawową funkcją tych praw jest ochrona oczekiwania (ekspektatywy) podmiotu na ostateczne uzyskanie owego prawa, a polski system prawny dopuszcza możliwość przeniesienia tego rodzaju sytuacji prawnej na inne osoby - uchwała SN z 30.11.1974r., OSN 1975, poz. 37, a także Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1999r. Niezależnie od powyższego podniesiono, że na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości skarżąca wstąpiła w przysługujące zbywcy w dacie zawarcia umowy prawa i obowiązki związane z prawem własności nieruchomości. Dotyczy to również roszczenia o odszkodowanie będącego prawem nierozerwalnie związanym z prawem własności nieruchomości, które zostało przeniesiono na następców, tj. najpierw na "[...]" Sp. z o.o., a następnie na rzecz skarżącej. Wskazano też, że skarżąca analizując stan geodezyjny nieruchomości dostrzegła rozbieżność i pismem z dnia 31 marca 2003r. zwróciła się do Urzędu Miasta w L. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oraz ewentualnie o wykup gruntu. Postępowanie to zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji przez Wojewodę W. w dniu [...]. W konkluzji stwierdzono, że niesłuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż roszczenie o odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 73 cyt. ustawy jest niezbywalne i skarżąca nie mogła go nabyć w wyniku umowy sprzedaży nieruchomości zawartej ze zbywcą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872, ze zm.), zwaną dalej ustawą reformującą. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 73 ustawy reformującej składa się z pięciu, a nawet w sześciu ustępów (jest bowiem ustęp 3a), a skarga kasacyjna nie precyzuje, które konkretnie unormowanie skargą kasacyjną zostało objęte. Niemniej jednak w uzasadnieniu wskazano na przepis art. 73 ust. 4 tej ustawy, co pozwoliło na merytoryczne rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego. Przy zarzucie naruszenie prawa materialnego, poza zaskarżeniem znalazły się ustalenia faktyczne sprawy i dlatego przypomnieć należy, że Wojewoda W. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 73 ustawy reformującej orzekł, iż z dniem [...] nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] ark. mapy 6, o powierzchni 0.0088 ha, zapisana w księdze wieczystej Nr [...], stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Miasta L. W dniu 1 stycznia 1999r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości było Towarzystwo Ubezpieczeniowo-Reasekuracyjnego [...] S.A., którego upadłość ogłosił Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lutego 2000r. sygn. akt [...]. Umową z dnia 23 listopada 2000r. nieruchomość objętą księgą wieczystą Nr [...] składającą się z dwóch działek o nr [...] i [...], nabyła "[...]" Sp. z o.o., która następnie w dniu 21 lutego 2001r. nieruchomość tą sprzedała skarżącej. M. S., jako kolejny następca prawny podmiotu wywłaszczonego, wystąpiła w ustawowym terminie z wnioskiem o wypłatę odszkodowania. W dacie wejścia w życie ustawy reformującej, tj. 29. października 1998r., przepis art. 73 ust.1 miał brzmienie: "Art. 73. 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Natomiast zgodnie z ustępem 4, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa; podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ustęp 5). Ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz.70), w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, wyrazy "odrębnej ustawie" zastąpiono wyrazami "przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości". Przy takim odesłaniu, zasady i tryb wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), a konkretnie rozdział 5 tej ustawy zatytułowany – odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak, zgodnie z art.128 ust. Art. 128. 1. 1 tej ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten, jako podmiot uprawniony wskazuje "osobę wywłaszczoną", a więc osobę, której z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. odjęte zostało prawo własności. Taka konstrukcja przepisów ustawy reformującej i ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest wyłącznie osoba, która utraciła w dniu 1 stycznia 1999r. własność. Z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku. Skoro tak, to uprawnionym do realizacji roszczenia nie może być osoba, niebędąca właścicielem nieruchomości w tej dacie (1 stycznia 1999r.), która następnie nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej od poprzednika prawnego (poprzedników) Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Pogląd taki prezentowany był już w orzecznictwie (sygn. II SA/Kr 1305/04) i przez ten skład Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni akceptowany. Zatem stwierdzić należy, że skarga kasacyjna formułująca zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.73 ustawy reformującej, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art.184 P.p.s.a.