II GSK 254/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Jan Kacprzak Edward Kierejczyk (spr.) Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 781/05 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Z. L. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 781/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. L. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 9 maja 2005 r. Z. L. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w R. z wnioskiem o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 9 lutego 2005 r., w pkt 5 tego wpisu w ten sposób, że zamiast określenia przedmiotu działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (dalej: PKD) "pozostałe obiekty noclegowe turystyki i inne miejsca krótkotrwałego zakwaterowania" PKD nr 55.2, wprowadzić oznaczenie przedmiotu działalności gospodarczej "miejsca krótkotrwałego zakwaterowania pozostałe, gdzie indziej niesklasyfikowane" PKD nr 55.23.Z oraz zażądał zamieszczenia za pkt 6 wpisu o treści "uwaga działalność prowadzona w miesiącach: luty, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, grudzień". Decyzją z dnia 16 maja 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 b ust. 2 i art. 7 c ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) dalej: Updg, Burmistrz Miasta i Gminy R. dokonał zmiany w pkt 5 wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w miejsce dotychczasowego oznaczenia przedmiotu działalności wpisał "55.23.Z miejsca krótkotrwałego zakwaterowania pozostałe, gdzie indziej niesklasyfikowane". Ponadto umorzył postępowanie w sprawie o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w części dotyczącej zamieszczenia za pkt 6 wpisu uwagi o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że ewidencja działalności gospodarczej stanowi jednolity w skali kraju system ewidencjonowania przedsiębiorców będących osobami fizycznymi i dokonywanie w niej wpisów innych niż ściśle przewidzianych w art. 7 b ust. 2 Updg prowadziłoby do rozbicia jednolitości wspomnianej ewidencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Z. L. decyzją z dnia 29 czerwca 2005 r. nr [...] postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pkt 5 i umorzyć w tym zakresie postępowanie organu I instancji prowadzone w celu wydania decyzji administracyjnej; utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia o dokonanie zmiany wpisu za pkt 6 dotyczącego uwag. W podstawie prawnej swojej decyzji organ odwoławczy powołał m.in. przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 a ust. 2, 7 b ust. 1 i 2, 7 c, 7 d i 7 h Updg. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyjaśniono, że w zakresie dokonywania zmiany w pkt 5 zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej zbędne było wydanie decyzji administracyjnej. Wprowadzenie zmiany w ewidencji stanowi czynność materialno-techniczną organu ewidencyjnego i powinno zostać załatwione przez wydanie wnioskodawcy zaświadczenia potwierdzającego zmianę wpisu w tej ewidencji. Przedsiębiorca nie może dowolnie modyfikować treści wpisu do ewidencji przez żądanie dodania wpisów nieprzewidzianych przez prawo. Wpis dotyczący sezonowości prowadzenia działalności gospodarczej wnioskowany przez Z. L. nie dotyczy żadnego z punktów art. 7 b Updg, wobec powyższego organ ewidencyjny nie miał możliwości dokonania żądanego wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie badając skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zasadniczy spór pomiędzy organami orzekającymi w sprawie a skarżącym dotyczy zasadności umorzenia postępowania w sprawie dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który precyzować miałby czasokres prowadzenia przez Z. L. działalności gospodarczej. Ewidencja działalności gospodarczej musi zawierać informację o dacie rozpoczęcia oraz zaprzestania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Ustawodawca nie wskazał, aby miała ona zawierać jakiekolwiek inne informacje dodatkowe, np. w zakresie sezonowości prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Wniosku takiego jak chce tego skarżący nie da się wyprowadzić z postulatu jawności danych zawartych w ewidencji. Trafnie organy obu instancji zwróciły uwagę na walor jednolitości danych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej. Za niesłuszny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zawężającej wykładni przepisów Updg przez organy orzekające w sprawie, bowiem organy administracji publicznej jako element władzy publicznej są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut koncentrujący się wokół formy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - umorzenia postępowania przez organ ewidencyjny i następnie utrzymania w mocy tej części decyzji przez organ odwoławczy w aspekcie bezprzedmiotowości postępowania o dokonanie wpisu o treści żądanej przez skarżącego odnośnie sezonowości prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, że przesłanki wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu są enumeratywnie wymienione w art. 7 c Updg, jest to kwestia całościowo i jednoznacznie unormowana w tej ustawie. Bezspornym jest, że nie zachodziła w sprawie jedna z przesłanek do wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu na zasadzie 7 c Updg i nie było zarazem przesłanek, aby taki wpis uzupełnić, skoro nie dotyczył on jednego z elementów wymienionych w art. 7 b ust. 2 Updg. Postępowanie o dokonanie wpisu odnośnie sezonowości wykonywania działalności gospodarczej w formie "uwag za pkt 6", stało się bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych. Zatem zasadnie organ ewidencyjny umorzył to postępowanie, a organ odwoławczy utrzymał w mocy tę część decyzji. Umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. następuje, gdy stało się ono bezprzedmiotowym z jakichkolwiek przyczyny. Zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., a także w konsekwencji błędnej wykładni art. 7 b ust. 2 w zw. z art.7 c Updg nie są więc uzasadnione. Z. L. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2006 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniósł o: uchylenie w całości tego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego; ewentualnie o uchylenie w całości wyroku oraz pkt II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i pkt II poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 105 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie przez organ I instancji, że naruszenie postępowania nie naruszyło prawa dającego podstawę do uchylenia decyzji; b) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 7 b ust. 2 w zw. z art. 7 c Updg przez przyjęcie, że nie ma podstawy do dokonania wpisu zgodnie z wnioskiem strony; art. 7, 77 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady wszechstronnego zbadania sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji zajął stanowisko w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskutek czego zostały przeprowadzone błędne ustalenia mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania nietrafnego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania nie rozstrzyga sprawy co do meritum, a jedynie kończy wszczęte postępowanie administracyjne pod względem formalnym. Takie rozstrzygnięcie jest zatem dopuszczalne jedynie wtedy, gdy nie istnieje przedmiot postępowania regulowany postanowieniami norm prawa, albo nie ma podmiotu, w stosunku do którego można byłoby określić administracyjnie konkretne prawa i obowiązki. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny jakie rozstrzygnięcie byłoby korzystniejsze dla strony i nie może umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego twierdząc, że dla strony jest to korzystniejsze od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania i nie są one zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do jego uznania. W przekonaniu organów administracji żądany przez stronę zapis o treści: "uwaga działalność prowadzona w miesiącach: luty, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, grudzień" nie wymaga wpisu. Zdaniem skarżącego w tej sprawie winna zostać wydana decyzja o odmowie wpisu, a nie o umorzeniu postępowania. Przyjęta przez Sąd I instancji "zawężająca" wykładnia art. 7 c pkt 1 Updg jest niedopuszczalna i sprzeczna z prawem, co w sposób nieuzasadniony ogranicza przejrzystość i funkcjonalność ewidencji oraz pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że zachowanie formy decyzji administracyjnej jest konieczne, ponieważ forma ta jest wymagana przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach. Odmowa wpisu oznacza stwierdzenie przez organ ewidencyjny braku obowiązku zgłoszenia. Odmowa zamieszczenia w ewidencji wpisu, który w sposób jednoznaczny informowałby o czasowych granicach w jakich prowadzona jest działalność sprawia, że informacje zamieszczone w ewidencji działalności są niepełne, tym samym narażają na utratę zaufania potencjalnych klientów oraz stoją w oczywistej sprzeczności z zasadą należytego załatwienia sprawy. Wpisanie do ewidencji zgłoszonej uwagi nie byłoby sprzeczne z określeniem przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, o której mowa w art. 7 b ust. 2 pkt 3 Updg, ponieważ mieściła się ona w systematyce działów tej klasyfikacji i nie zawierała mylących informacji. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego zebrania całego materiału dowodowego i należytego rozpatrzenia sprawy. W przypadku rozpatrywania sprawy zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej winny one ustalić czy dodatkowy zapis w zgłoszeniu do tej ewidencji ujęty przez wnioskodawcę jest wymagany przez ustawodawcę i mieści się w granicach art. 7 b ust. 2 Updg i czy przepis ten należy stosować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni zawężającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wziął pod uwagę wymienionych naruszeń i nie ocenił czy organy administracji działały, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w tej sprawie nie zaistniały. Ponadto w rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez WSA zarówno prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, przez co została ona oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji dopiero po dokonaniu oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania i następnie ich wpływu na wynik sprawy, będzie możliwe ustosunkowanie się do wskazanych naruszeń prawa materialnego lub odniesienie się do nich w inny sposób. W pierwszej kolejności należy więc ocenić, czy istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w uznanych za legalne przez WSA decyzjach organów administracji obu instancji doszło do błędnego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania w części dotyczącej żądanego wpisania do ewidencji działalności gospodarczej uwagi określającej miesiące, w których ta działalność będzie wykonywana. Niezbędne do takiej oceny rozważania trzeba rozpocząć od przypomnienia, że na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Chodzi tu o nieusuwalną przeszkodę o charakterze procesowym, która uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe przede wszystkim wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, z którym łączyło się uprawnienie lub obowiązek strony, będący jednym z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe również wskutek utraty statusu strony przez uczestniczący w nim podmiot lub śmierci strony, jeżeli postępowanie dotyczyło praw ściśle z nią związanych, wyłączonych spod sukcesji. Na omawianej podstawie umarza się też postępowanie w sprawie, która już w toku postępowania utraciła charakter sprawy administracyjnej. Są to sytuacje zaistniałe dopiero po wszczęciu w prawidłowy sposób postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się także możliwość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie, która nie miała od początku charakteru sprawy administracyjnej. Niezmiennie przy tym zwraca się uwagę na konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 463). Stosownie do art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808 i z 2006 r. Nr 225, poz. 1636), art. 7-7i Usdg obowiązywały przy podejmowaniu decyzji organów obu instancji i utracą moc dopiero z dniem 30 września 2008 r. Wg art. 7 a ust. 1 tej ustawy ewidencję działalności gospodarczej prowadzi właściwa gmina jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Prowadzenie takiej ewidencji zarówno przez dokonywanie określonego wpisu, jak również podejmowanie decyzji o odmowie wpisu i odmowie dokonania zmian w ewidencji mieści się w ramach sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 7 d ust. 1 zdanie drugie, do zgłoszenia zmian stosuje się odpowiednio przepisy art. 7 b ust. 1-3 oraz art. 7 c, które obejmują również stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego proponowana przez niego zmiana w ewidencji mieści się w art. 7 b ust. 2 pkt 3 w związku z art. 7 d ust. 1 Usdg, ponieważ chodzi o uściślenie określenia przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, którego zasadność powinien ocenić organ ewidencyjny i uwzględnić zgłoszenie o dokonaniu zmiany wpisu bądź wydać decyzję odmowną. Zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jest więc uzasadniony, gdyż w tej sprawie nigdy nie wystąpiła w żadnej z przypomnianej postaci bezprzedmiotowość postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się również, że organ ewidencyjny odmawia wpisu innych danych i ich zmian na podstawie art. 7 c w formie decyzji administracyjnej, nawet jeżeli nie są one wymagane lub nie muszą być do ewidencji wpisywane (np. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, Komentarz, Warszawa 2005, s. 114). Przyjęcie koncepcji bezprzedmiotowości postępowania spowodowało, że WSA nie dokonał pełnej oceny legalności decyzji organów obu instancji w świetle mających w sprawie zastosowanie omówionych przepisów Usdg. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.