II OSK 753/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2007 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 446/06 w sprawie ze skargi J. O. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. oddala skargę kasacyjną Uchwałą nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., dokonano zmiany terminu zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu L. termin zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. ustaliła na dzień 31 grudnia 2009 r. (§ 1). W dniu 6 czerwca 2006 r. J. O. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PUH "S." z siedzibą w Z., reprezentowany przez pełnomocnika, skierował do Rady Powiatu L. wezwanie do usunięcia naruszenia. Pismem z dnia 29 czerwca 2006 r. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował wnoszącego wezwanie, że jest ono bezzasadne. Rada Powiatu odmówiła uchylenia uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. Nie godząc się z tym stanowiskiem J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie od Rady Powiatu L. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie uprawnienia skarżącego polegającego na możliwości dochodzenia należności niewypłacalnego SPZOZ w L. bezpośrednio od Powiatu L, począwszy już od 1 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu skargi J. O. podniósł, że SPZOZ w L. jest całkowicie niewypłacalny, a jedyną racją utrzymywania jego bytu prawnego jest odwlekanie przejęcia długów tego podmiotu przez organ założycielski, czyli Powiat L. Uchwała z dnia [...] narusza uprawnienie skarżącego domagania się spłaty zadłużenia SPZOZ w L. przez dłużnika pewnego, jakim jest Powiat L. Spłata ta mogłaby nastąpić już 1 stycznia 2007 r., a w wyniku ww. uchwały będzie możliwa najwcześniej od 1 stycznia 2010 r. Zdaniem wnoszącego skargę skarżący spełnia ustawową przesłankę jej wniesienia, zawartą w art. 87 ustawy z dnia 25 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zaskarżoną uchwałą naruszono bowiem jego uprawnienie - możliwość domagania się zapłaty za długi SPZOZ w L. bezpośrednio od Powiatu L. począwszy od stycznia 2007 r. Ponadto narusza także jego interes prawny polegający na tym, iż gdyby nie zaskarżona uchwała to już od stycznia 2007 r. z mocy prawa stałaby się stroną stosunku prawnego z pewnym i wypłacalnym dłużnikiem. W skardze powołano się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 14 lipca 2005 r. (sygn. akt III CZP 34/05), w której stwierdzono, że ustalenie terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega kontroli w trybie postępowania administracyjnego i wierzyciele mogą z tej drogi skorzystać. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż skarżący jest wierzycielem cywilnoprawnym SPZOZ-u w likwidacji w L. i domaga się obrony swojego interesu prawnego, który faktycznie ma charakter cywilny nie zaś administracyjnoprawny. Natomiast orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, iż ochroną sprawowaną przez sąd administracyjny objęty jest wyłącznie interes administracyjnoprawny podmiotu naruszony aktem normatywnym wydanym przez organ administracji. Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że przesunięcie terminu likwidacji wynika z faktu konieczności zakończenia wszystkich czynności likwidacyjnych, które nie zostały ukończone we wcześniej ustalonym terminie z przyczyn nieleżących po stronie organów powiatu oraz likwidowanego zakładu. Na rozprawie pełnomocnik zmodyfikował swoje stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 31 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 446/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Powiatu L. z [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, iż postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest na zasadzie skargowości. Według art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...)". Przepis zaś 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało co prawda normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, na przedmiotową uchwałę skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". W konsekwencji - wbrew stanowisku skarżącego - należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2004 r. (GSK 637/04. Lex nr 162213), że decydujące znaczenie dla legitymacji procesowej ma publicznoprawne kryterium interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego. Z tym, iż interes (uprawnienie) z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. , którego strona jest wierzycielem. Stronę skarżącą wiążą z SPZOZ-em w L. jedynie relacje o charakterze cywilnoprawnym (wierzyciel - dłużnik). W ocenie skarżącego uchwała narusza jego uprawnienie poprzez brak możliwości domagania się zapłaty długu SPZOZ w L. bezpośrednio od Powiatu L. począwszy od stycznia 2007 r. Narusza także jego interes prawny, poprzez uniemożliwienie stania się od stycznia 2007 r. stroną stosunku prawnego z pewnym i wypłacalnym dłużnikiem. Skarżący nie ma miejsca zamieszkania na terenie powiatu L., na tym terenie nie prowadzi także działalności gospodarczej, nie należy zatem do społeczności lokalnej. Skarżący wywodzi więc jednoznacznie swój interes prawny i uprawnienie wyłącznie w oparciu o istniejący pomiędzy nim a SPZOZ-em w L. stosunek cywilnoprawny, powstały na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym. Źródłem interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego jako wierzyciela zakładu opieki społecznej nie są przepisy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, terminu jej zakończenia i przejmowania zobowiązań przez organ założycielski. Żaden z tych przepisów nie reguluje prawa i obowiązków administracyjnych strony jako wierzyciela. Prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają więc jedynie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym interes prawny (uprawnienie) skarżącego przedsiębiorstwa jako wynikający ze stosunku cywilnego, poprzez posiadanie przez niego wierzytelności wobec SPZOZ-u w L. i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, dlatego interes (uprawnienie) skarżącego wierzyciela jako mający charakter faktyczny nie może być podstawą skargi na uchwałę rady Powiatu L. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sad Administracyjni orzekł o oddaleniu skargi. J. O.- PUH "S." wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznania, że w sprawie skarżący nie ma czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania albo zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu uchwały Rady Powiatu L. z [...] nr [...], 2) zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził o wadliwej wykładni art. 87 ust. 1, z którego wynika, że uchwała powinna być podjęta w sprawie "z zakresu administracji publicznej", a nie interes prawny lub uprawnienie skarżącego winno wywodzić się "z zakresu administracji publicznej". Z tego względu, to nie publicznoprawne kryterium interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1, ale ustalenie w jakim zakresie została podjęta zaskarżona uchwała. Zaskarżona uchwała jest z zakresu administracji publicznej, podstawą jej wydania były wyłącznie przepisy ustaw z zakresu prawa administracyjnego (ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 14 lipca 2005 r. sygn. akt III CZP 34/05. Z tej uchwały wynika, że każdy z wierzycieli (bez względu na źródło swojego roszczenia) ma prawo do kontroli terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały narzucone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym ustanawia trzy przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu powiaty do sądu administracyjnego: - po pierwsze, przesłankę podmiotową legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego, stanowiąc, że legitymację ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą; po drugie, przesłankę przedmiotową, stanowiąc, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają uchwały organu powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej; - po trzecie, przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowiąc, że złożenie skargi możliwe jest po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a zatem sąd administracyjny obowiązany jest ustalić ich wystąpienie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązany był ustalić, zgodnie z art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, czy interes prawny strony skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą organu powiatu. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu prawnego oznacza, że akt zaskarżony musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego. Nie stanowi on bowiem normy prawnej, na podstawie której organ administracji publicznej jest właściwy do kształtowania prawa lub obowiązków publicznoprawnych. Powołana w skardze kasacyjnej uchwała Sądu Najwyższego z 14 lipca 2005 r. sygn. akt III CZP 34/05 nie rozstrzyga charakteru prawnego interesu uprawniającego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ostatnie ogólnikowe zdanie w uzasadnieniu tej uchwały nie może być podstawą do przyjęcia, iż Sąd Najwyższy wyprowadził interes prawny wierzycieli do zaskarżenia uchwał o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej do sądu administracyjnego. Ustanowiona w art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym przesłanka wyznaczająca legitymacje do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie może być interpretowana w oderwaniu od drugiej przesłanki. Oznacza to, że legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma tylko podmiot, którego naruszenie interesu prawnego wyprowadza się na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Nie można zatem podzielić stanowiska przyjętego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że co do interesu prawnego art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym nie wprowadza ograniczeń. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.