IV SA/Gl 13/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie NSA Szczepan Prax, WSA del. Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant referent Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 09 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 110 ust. 7, art. 150 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U.nr 64, poz. 593) oraz art. 104, 105 § 1 k.p.a., umarzającą z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] 2004 r. na wniosek W. J. o przyznanie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wnioskodawczyni korzystała z takiego świadczenia do dnia [...] 2004r. Ze względu na konieczność uzyskania kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...]r. W dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) uchylająca uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. Wobec zmiany stanu prawnego – nowa ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje zasiłku stałego na opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym - organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. podjął i umorzył postępowanie. Decyzja ta, w związku z odwołaniem W. J. została uchylona przez SKO w K. ze względu na uchybienia formalne. Po ponownym rozpoznaniu sprawy MOPS w K. podjął postępowanie a następnie je umorzył decyzją z dnia [...] r. Od powyższej decyzji W. J., pismem z dnia [...] 2004 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że zgodnie z art. 150 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tegoż aktu. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. nie przewiduje zasiłków stałych dla osób opiekujących się niepełnosprawnym dzieckiem, co oznacza, że w obecnym stanie prawnym świadczenie takie w systemie pomocy społecznej nie istnieje. W tej sytuacji organ wydający decyzję nie ma prawa merytorycznie rozpatrzyć wniosku o przyznanie zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i obowiązany jest postępowanie umorzyć. Na powyższą decyzję W. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o zwrócenie jej zasiłku stałego za dwa miesiące – [...] i [...] 2004r.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań ustawą o p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 ustawy o p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy o p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego w stopniu określonym w powołanym wyżej przepisie art. 145 par.1 ustawy o p.s.a. Podnieść należy w pierwszym rzędzie, iż w toku postępowania administracyjnego zmianie uległ stan prawny, regulujący kwestie świadczeń z pomocy społecznej. Z dniem 1 maja 2004r. (co do zasady) weszła bowiem w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zastępując poprzednio obowiązująca ustawę z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.). Z dniem jej wejścia w życie natomiast, wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990r., z wyjątkiem decyzji enumeratywnie wskazanych w art. 149 ust. 2, art. 150 ust. 3 oraz art. 154 ust. 8 aktualnie obowiązującej ustawy (art. 149 ust. 1). Decyzje w przedmiocie zasiłków stałych z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym wyrównawczych nie należą do żadnej powyższych kategorii. Dodatkowo ustawa z dnia 12 marca 2004r. nie wymienia w katalogu świadczeń tego typu zasiłku. Faktem jest, iż przepis art. 150 ustawy, mający charakter intertemporalny, nakazuje stosowanie przepisów ustawy nowej do spraw wszczętych i niezakończonych. W postępowaniu administracyjnym natomiast, sprawa jest "niezakończona" od momentu wszczęcia postępowania do czasu ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Wykładania art. 150 powinna wszakże być dokonywana, biorąc pod uwagę, po pierwsze treść wskazanego wyżej art. 149 ust. 1, po wtóre ogólnie obowiązującą w prawie zasadę lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Brak mocy wstecznej przepisów prawnych oznacza, że do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się w zasadzie prawo uchylone i zastąpione przez przepisy nowe. U podstaw powyższej reguły leży idea ochrony praw nabytych, akcentowana szczególnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwentnie respektowana w całym rozwoju europejskiej - w tym również polskiej - myśli prawniczej zasada lex retro non agit, jest wywodzona obecnie z art. 2 obowiązującej Konstytucji RP. Jeszcze przed uchwaleniem Konstytucji RP, już w pierwszym orzeczeniu (z 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK w latach 1986-1995, T. I, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (...), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych. Nadanie normom mocy wstecznej następuje bowiem, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych norm w życie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił też, że retroaktywność ustawy zachodzi również wówczas, gdy konstruowana jest fikcja prawna obowiązywania ustawy przed dniem jej wejścia w życie (orzeczenie z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986-1995, T. I, poz. 1). Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, a "ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym)"; treścią tej zasady jest "zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego" (orzeczenia z 29 stycznia 1992 r., sygn. K. 15/91, OTK w latach 1985-1995, T. III, poz. 8). Zasada niedziałania prawa wstecz, jak przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 1998 r., sygn. K. 24/97, polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przez wejściem ich w życie. Odstępstwa od powyższej zasady powinny być usprawiedliwione szczególnymi względami. To czy z brzmienia ustawy wynika jej moc wsteczna, należy ustalać za pomocą ogólnych reguł interpretacyjnych. Niedopuszczalna jest jednak interpretacja rozszerzająca przepisów prawnych, będących wyrazem retroakcji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1966r., III CZP 34/66, OSN 1966/5/208). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę oznacza to, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r., obowiązujących od dnia 1 maja 2004r. dla oceny uprawnień skarżącej, dotyczących okresu od [...] 2004r. do [...] 2004r. Uprawnienie w tym przedmiocie wygasło z dniem 1.maja 2004r., co nie oznacza, iż postępowanie w badanej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Nadal istnieje przedmiot sprawy, jakim jest nierozpoznane prawo do świadczenia za okres przed 1 maja 2004r., sprawy wszczętej w [...] 2004r. Ocena stanu faktycznego, obejmującego powyższy okres powinna być wszakże dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r., ponieważ to one stanowią materialną podstawę przyznanego skarżącemu zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym (podobnie WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15.03.2005r. w sprawie II SA/Łd 596/04).. W orzecznictwie sądowym za jedną z fundamentalnych zasad prawa intertemporalnego uznaje się regułę "tempus regit actum", według której zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego, obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (vide: wyrok SN z dnia 25 lipca 1991 r. I PRN 34/91 oraz wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r. II SA 1246/98 – Jurysta 1998 nr 12, str. 25). Owym zdarzeniem prawnym w przedmiotowej sprawie jest ziszczenie się przesłanek faktycznych, które stanowiło podstawę złożenia wniosku o przyznania zasiłku za kolejny okres, a zwłaszcza uzyskanie orzeczenia decyzji administracyjnej, stwierdzającej [...] stopień niepełnosprawności dziecka, połączony z koniecznością stałej opieki od dnia [...] 2003r. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11.03.2005r., sygn. akt II SA/Łd 641/04). Argumentacja powyższa zgodna jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 8 marca 2005r. w sprawie P 15/04 z dnia 9.marca 2005r., dotyczącym konstytucyjności art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Przyczyną wydania decyzji dopiero we [...]r. był fakt błędnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka. Jak wynika z akt administracyjnych, dopiero Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzeczeniem z dnia [...] r. uchylił orzeczenie Powiatowego zespołu i orzekł [...] stopień niepełnosprawności dziecka wnioskodawczyni, przyjmując, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień [...] r. Tak więc wnioskodawczynie spełniała przesłanki do przyznania jej świadczenia, zaś okoliczność, iż nie dysponowała dowodem to potwierdzającym z winy organu orzeczniczego, nie powinien rodzić ujemnych skutków prawnych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w oparciu o powyższe ustalenia przyjąć należy, iż w sytuacji, gdy wszczęto postępowanie w sprawie świadczeń przewidzianych ustawą, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w okresie, gdy prawo do zasiłku istniało. W niniejszej sprawie w ocenie sądu niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 12.03.2004r., obowiązującej od dnia 1.05.2004r., do uprawnień skarżącej dotyczących okresu od [...] do [...] 2004r.. Ocena stanu faktycznego, obejmująca powyższy okres powinna być dokonana w oparciu o przepis ustawy z 29.11.1990r.. Skarżącą wystąpiła o przyznanie jej dalszych uprawnień do zasiłku stałego 9wszak korzystała niego do [...] 2004r.). spełniała ustawowe przesłanki do uzyskania świadczenia. Decyzja organu ma charakter deklaratoryjny, potwierdza ona prawo do świadczenia. Należy podkreślić, że "w praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować. Powinien zatem również dysponować pewnością, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny (por. wyrok SN z 26.07.1991r. IPRN 34/91 LEX nr 10905). Reasumując, zastosowanie przepisów nowej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie z wyżej wskazanych motywów stanowi naruszenie zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych. .Przyjętej przez organy literalnej wykładni art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004r. nie usprawiedliwiają określone w niej cele ani ogólne zasady intertemporalne, o czym wyżej była mowa. Zaakceptowanie rozwiązania przyjętego przez organy doprowadziłoby do sytuacji sprzecznej prawem, w której obywatel spełniający ustawowe przesłanki do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, zostałby jej pozbawiony. Należy też pamiętać, iż nie zostało ono całkowicie wyeliminowane z porządku prawnego. Wskazuje na to przepis art. 58 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228 poz.2255 ze zmianami), zgodnie z którym osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zmianami), nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. (art. 58. 1). Skarżąca jest zatem i w związku z brzmieniem powyższego przepisu zainteresowana w ustaleniu jej uprawnień do pobierania spornego świadczenia w okresie [...]-[...] 2004r. Konkludując, organy stosując literalną wykładnię przepisuart.150 ustawy z dnia 12.03.2004r.o pomocy społecznej naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, bowiem pozbawiły ten sposób uprawnioną do świadczenia w postaci zasiłku stałego. Należało tymczasem zastosować do świadczenia za okres przed 1 maja 2004r. zastosować przepisy dotychczasowe tj ustawy o pomocy społecznej z 1990r. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ustawy o p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.