III SA/Łd 425/06

Dnia 31 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi S. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy 1. uchyla zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...], nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. III SA/Łd 425/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. T., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. Nr [...] z dnia [...] określający asp. S. T. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień [...] w wysokości 12% z uwzględnieniem daty złożenia przez stronę wniosku oraz przepisów o przedawnieniu. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913). Postępowanie wszczęte zostało na wniosek asp. S. T., który raportem z dnia [...] zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w S. o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 6 lutego 1985 r do 31 sierpnia 1989 r do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Do wniosku załączone zostały: oświadczenie S. T. w sprawie braku dokumentów potwierdzających jego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, zeznania dwóch świadków potwierdzające jego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców - złożone przed pracownikiem Urzędu Gminy w M. oraz poświadczenie jego zameldowania w gospodarstwie rodziców w tym okresie. W toku postępowania wyjaśniającego S. T. został wezwany do uzupełnienia złożonej dokumentacji przez dołączenie zaświadczenia z zakładu ubezpieczeń społecznych stwierdzającego , że tym okresie miał status domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W odpowiedzi na powyższe wezwanie funkcjonariusz poinformował, że KRUS nie wystawia takich zaświadczeń dla osób, które nie płaciły składek ubezpieczeniowych. W odpowiedzi na pismo Komendanta Miejskiego Policji w S. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego placówka Terenowa w S. poinformowała, że S. T. nie figuruje w ewidencji ubezpieczonych KRUS w S. ani jako płatnik składek Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników, jak również nie były za niego odprowadzane składki w okresie 06.02.1985r. do 31. 08. 1989 r. Określając termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość, organ I instancji nie zaliczył funkcjonariuszowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, gdyż w ocenie Komendanta Miejskiego Policji nie spełniał on jednego z kryteriów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin tzn. nie były za niego odprowadzane składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w okresie objętym wnioskiem . Równocześnie, organ I instancji stwierdził, że w rozkazie personalnym Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. S. T. na dzień przyjęcia do służby błędnie naliczono wysługę lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W związku z tym, ponownie dokonał obliczenia wysługi lat funkcjonariusza od dnia przyjęcia go do służby do dnia 24 stycznia 2006 r. i wydał decyzję uwzględniającą tę korektę wysługi . W odwołaniu od decyzji S. T. podnosił, że przepis ustawy z 1982 r o ubezpieczeniu społecznym rolników /.../ wskazujący status domownika, nie wiąże go jednocześnie z ubezpieczeniem społecznym płaconym przez rolnika. Fakt opłacania składek przez domownika ma istotne znaczenie w przypadku ustalania świadczeń społecznych (renty, emerytury), a nie uprawnień pracowniczych . Nie kwestionował faktu, że składki na ubezpieczenie społeczne nie były za niego odprowadzane. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymując w mocy rozkaz personalny wydany przez organ I instancji wskazał, że do okresów, od których zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego należy zaliczyć przypadki określone przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie do pracowniczego stażu pracy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zaliczeniu do pracowniczego stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W ocenie organu II instancji, stosownie do przepisów ubezpieczeniowych obowiązujących w latach 1983-1989 tj. w okresie pracy zainteresowanego policjanta w gospodarstwie rolnym rodziców – definicja domownika określała go jako członka rodziny rolnika pozostającego we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, mającego ukończone 16 lat i nie podlegającego obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, przy czym praca w gospodarstwie domowym miała stanowić jego główne źródło utrzymania. Domownicy podlegali obowiązkowemu ubezpieczeniu i powinna być za nich odprowadzana składka na rzecz zakładu ubezpieczeń społecznych ( art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin - Dz. U. z 1989 r Nr 24, poz. 133). Ponieważ z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że za S. T. nie były odprowadzane składki w okresie od 06.02.1985 do 31.08. 1989 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ wskazał także na zmianę definicji domownika po wejściu w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1991 r. Nr 7 poz. 24 ze zm.). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. T. wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu i zmianę rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w S. poprzez zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika do okresu wliczonego do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W skardze ponownie podkreślał, że brak odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie objętym wnioskiem nie przekreśla możliwości uznania go za domownika . Brak odprowadzania składek na ubezpieczenie skutkował tylko koniecznością udowodnienia innymi dowodami faktu pracy w gospodarstwie rolnym , co w jego przypadku nastąpiło. Zwracał uwagę na art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zgodnie z którym jeżeli organ , o którym mowa w ust. 1 nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Taka sytuacja miała miejsce w jego przypadku. W ocenie wnoszącego odwołanie, przedłożone przez niego dowody, w tym zeznania świadków, dają podstawę do uwzględnienia jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. skarżący popierał skargę. Wyjaśnił, że zmiana rozkazu personalnego Nr [...] dotyczyła kilku dni, i że wcześniej rozkaz ten nie był zmieniany ani uchylany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) — dalej p.p.s.a. — sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Jak wynika z treści wskazanych przepisów, Sąd administracyjny nie rozpoznaje spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie przez Sąd wniosku skarżącego i zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do okresu wliczonego do wysługi lat, jak o to wnosił w skardze. Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, zasługuje na uwzględnienie zarówno z uwagi na naruszenie prawa materialnego, jak i z uwagi na naruszenie przepisów postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a.) Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego( Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm. ) do wysługi lat policjanta uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się, poza wskazanymi w punktach 1-4 okresami służby i zatrudnienia , także inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego . Dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. ( § 5 ust.1 rozporządzenia ). O takich okresach stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ( Dz. U. Nr 54, poz. 310), przewidując m.in. możliwość wliczenia do stażu pracy przypadających po dniu 31 grudnia 1982 r. okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ( art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o zaliczenie do wysługi lat dodatkowego, dotychczas nieudokumentowanego okresu - okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców jako domownik w okresie od ukończenia 16 roku życia do ukończenia szkoły tj. od 6 lutego 1985 r do 31 sierpnia 1989 r. Organy obu instancji uznały jednak, że brak jest podstaw do zaliczenia wnioskowanego okresu do wysługi lat policjanta, gdyż w okresie tym nie były za niego odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne, co wyłącza możliwość uznania go za domownika rolnika w rozumieniu przepisów regulujących ubezpieczenia społeczne rolników. Stanowisko to nie jest uzasadnione. Obowiązująca w okresie, którego dotyczy wniosek, ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ( Dz. U. Nr 40, poz. 260 ze zm.) pojęcie domownika definiowała w art. 2 pkt 2. stanowiąc, że przez domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Wbrew poglądom przedstawionym w uzasadnieniu decyzji, definicja ta nie wiąże pojęcia domownika z ubezpieczeniem społecznym płaconym przez rolnika. Pogląd taki wyrażony został w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.10.2001r sygn. II SA 1858/01 ( LEX nr 53365) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie pogląd ten w pełni podziela. Oznacza to, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji winien, z uwzględnieniem powyższej wykładni, ocenić złożone przez skarżącego dowody z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 pkt 3 wskazanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ winien mieć na uwadze, że użycie w § 5 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r pojęcia "dokumentów", jako dowodów potwierdzających okresy zaliczone do wysługi lat, nie jest szczególną regulacją prawną wyłączającą możliwość uwzględnienia innych środków dowodowych w rozumieniu przepisu art. 75 § 1 k.p.a. Okresy wysługi lat policjanta nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów ( patrz wyrok WSA w Białymstoku z 5 lutego 2004 r. SA/Bk 1297/03 – LEX nr 173697). W rozpoznawanej sprawie poza stwierdzonym wyżej naruszeniem przepisów prawa materialnego, doszło także do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji. Naruszenie to stanowić mogło odrębną i niezależną od pierwszej podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Zgodnie z § 5 ust. 2 wskazywanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów /.../ wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§ 5 ust.3). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżącemu wysługę lat na dzień przyjęcia do służby określił Komendant Wojewódzki Policji w S. w rozkazie personalnym Nr [...] na 5 lat 5 miesięcy i 18 dni i decyzja ta, jak oświadczył skarżący, nie była zmieniana. Rozporządzenie w § 5 ust. 4 przewiduje też wydanie decyzji określającej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość. Termin ten określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Taka właśnie decyzja wydana została w niniejszej sprawie. Organ I instancji obliczając okres wysługi lat, celem określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia, do wyliczeń przyjął, że okres wysługi lat na dzień przyjęcia do służby wynosi 5 lat 5 miesięcy i 15 dni, a zatem przyjął inny okres wysługi na dzień przyjęcia do służby niż wynikający z ostatecznego rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.. W związku z tym podkreślić należy, że tak długo jak rozkaz ten nie zostanie zmieniony lub uchylony, w którymś z nadzwyczajnych trybów , funkcjonuje on w obrocie prawnym i jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie toczącej się na skutek wniosku policjanta o zmianę wysługi lat wobec udokumentowania dodatkowych okresów składowych. Oznacza to, że w przypadku udokumentowania przez policjanta kolejnych okresów składowych, okresy te mogą zostać tylko doliczone do okresu wysługi ustalonego na dzień przyjęcia do służby. Okoliczność, że zmiana wysługi lat dotyczy tylko 3 dni nie ma wpływu na dokonaną ocenę, że nastąpiło naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 6 i 8 k.p.a. a także art. 76 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.