I OSK 491/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. i Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1136/06 w sprawie ze skargi K. C. i innych na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. C., E. C. – K., K. S., W. S. oraz A. P., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...] położonej w M., gm. W. W., w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, pismami z dnia 28 lutego 2000 r. A. J. i K. C. wystąpiły do Starosty Powiatu K. z wnioskami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oświadczeniem z dnia 9 października 2000 r. do wniosków przyłączyła się E. C. – K.. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, iż przedmiotem żądania jest parcela gruntowa o pow. [...] ha, która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r. z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. Wnioskodawcy są spadkobiercami byłych współwłaścicieli nieruchomości – K. R. i M. R.. Starosta wskazał, iż wywłaszczone parcele, wraz z sąsiadującymi nieruchomościami, przeznaczone zostały pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk garnizonu K.. Obiekt wojskowy - plac ćwiczeń "[...]" - odtworzony został przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]", w związku z usytuowaniem na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Obecnie parcela stanowi teren porośnięty wysoką trawą oraz samosiejkami krzewów i drzew. W trakcie oględzin nie stwierdzono istnienia w terenie obiektów budowlanych. Niemniej jednak analiza zainwestowania całego terenu placu ćwiczeń wojskowych "[...]" wskazuje, iż był on użytkowany przez Wojsko Polskie, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1969 r. zmieniającą za zgodą stron powołaną wyżej decyzję o lokalizacji szczegółowej. Starosta Powiatu K. ustalił również, iż wywłaszczona parcela stanowi w aktualnym operacie ewidencji gruntów część działki nr [...] o pow. [...] ha, której to własność umową z dnia 9 kwietnia 2001 r. Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie przeniosła na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. z siedzibą w K.. Uwzględniając ten fakt organ I instancji stwierdził, iż należało odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercom jej poprzednich właścicieli. Warunkiem dokonania zwrotu nieruchomości jest bowiem władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zaś fakt zadysponowania przez Skarb Państwa wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stało się bezskuteczne. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. J., zarzucając naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca podkreśliła, iż obowiązkiem organu orzekającego jest przekonywające udowodnienie, iż wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niezbędna do realizacji określonych w decyzji wywłaszczeniowej celów publicznych. Strona wskazała także, iż cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie był następczo zmieniany i precyzowany. Pierwsze decyzje lokalizacyjne zezwalały na zajęcie wywłaszczonych nieruchomości na cel cywilny, następnie cel został zmieniony, gdyż tereny przekazano Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w K.. Zmieniło się więc w sposób zasadniczy przeznaczenie wywłaszczonych terenów z "celów cywilnych" na "wojskowe". Następnie nieruchomość została sprzedana Spółce "[...]" pod budowę [...] Giełdy Rolno - Ogrodniczej, tj. na cele komercyjne. To z kolei narusza zasadę, iż jeżeli wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel, niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, to dysponent nieruchomości winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Wojewoda M. stwierdził, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki, tj. nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że nieruchomość nie może być zwrócona. Przedmiotem zwrotu może być wyłącznie nieruchomość, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu i pozostająca w prawnej dyspozycji podmiotu publicznoprawnego, tzn. taka nieruchomość, która nie jest obciążona prawami rzeczowymi uniemożliwiającymi przywrócenie do niej prawa własności poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Jeżeli nieruchomość nie pozostaje już w dyspozycji prawnej podmiotu zobowiązanego do jej wydania, to orzeczenie o jej zwrocie, jako niewykonalne oznaczałoby, że decyzja o zwrocie byłaby dotknięta wadą nieważności. Wojewoda M. podkreślił, iż organy administracji nie mogą ograniczać się do rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie pod kątem pozytywnej przesłanki zawartej w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji publicznej, orzekając w sprawie zwrotu nieruchomości, powinien brać pod uwagę nie tylko przesłankę zwrotu, lecz także obowiązany jest uwzględniać istniejący w dniu orzekania stan prawny i faktyczny nieruchomości. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia w niniejszej sprawie zasady, zgodnie z którą jeżeli wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, to dysponent nieruchomości winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości, to istotnie stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa jednak skutków naruszenia zakazu określonego w art. 136 ust. 1 tej ustawy. W ustawie brak jest zsynchronizowania pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do zbycia takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem czy dzierżawę. W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych pozwalających mu na zastosowanie sankcji w sytuacji naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Możliwe jest natomiast wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy zawartej z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. J., K. C. i E. C. – K. powtórzyły zarzuty podniesione już uprzednio w odwołaniu i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M., jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżące podkreśliły, że w toku postępowania zwrotowego Skarb Państwa wyzbył się własności przedmiotowej nieruchomości, aby uniemożliwić jej zwrot uprawnionym podmiotom. Odmowa zwrotu tej nieruchomości, jak również dokonywane zmiany celu jej wywłaszczenia, stanowią naruszenie przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza art. 21. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., zmienionej następnie w ten sposób, że prawa z decyzji przejęte zostały przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany w K.. W dniu [...] kwietnia 2001 r. Agencja Mienia Wojskowego wyzbyła się własności przedmiotowej działki przenosząc jej własność na rzecz [...] Giełdy Rolno - Ogrodniczej "[...]" S.A. na cele komercyjne. Sąd uznał, iż tylko na tle powyższych okoliczności skardze nie można odmówić słuszności. Nie zostały bowiem wyjaśnione i ustalone w toku postępowania istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie były też przestrzegane w toku postępowania zwrotowego zasady wynikające z przepisów kpa i ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w III dziale, rozdział 6 tej ustawy. Sąd I instancji wskazał, iż przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, na który zostały wywłaszczone. Zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczania stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Organy administracyjne nie mogły pominąć tak istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia w sprawie i uchylić się od dokonania ustaleń w tym zakresie, co jednak nastąpiło. Sąd I instancji uznał, że okoliczność, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nigdy nie został zrealizowany nie zwalnia organu od dokonania w tym przedmiocie właściwych ustaleń i oceny zbędności, jak również od tego obowiązku nie zwalnia utrata przez Skarb Państwa nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na przymusowym odjęciu właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją zakazu użycia nieruchomości na inny cel, niż określony decyzji o wywłaszczeniu jest wprowadzony przepisem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel (lub jego spadkobierca) może skorzystać z tej możliwości w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia zawiadomienia, pod rygorem utraty tego uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bezskuteczny upływ 3 miesięcznego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wówczas też dopiero ustaje ustawowy zakaz z art. 136 ust. 1 ustawy użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 k.c.). W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło i nie jest wyłączone z mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ powinien rozpoznać sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli w toku postępowania organ stwierdziłby, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to stosownie do art. 97 par. 1 pkt 4 kpa miał obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej pod tytułem darnym na cele komercyjne M. Giełdzie Ogrodniczej "[...]" S.A. w K., a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. Wydanie decyzji z naruszeniem tej powinności oznaczało naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 7 kpa. Sąd I instancji podkreślił, iż podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc, czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast okoliczność, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Natomiast Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Dlatego też to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 art. 4 kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła spółka [...] S.A. oraz Wojewoda M.. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] S.A. podniosła zarzut: 1) naruszenia art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna; 2) naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracyjne naruszyły art. 7, art. 8. art. 9, art. 97 par. 1 pkt 4 oraz art. 100 par. 1 kpa, a w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji powinny zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nad przedmiotową nieruchomością. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, iż nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypływa zakaz rozporządzania wywłaszczoną nieruchomością bez uprzedniego zawiadomienia o tym byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Naruszenie obowiązku informacyjnego nie prowadzi do nieważności czynności prawnej dokonanej z udziałem osoby trzeciej, gdyż ustawodawca nie obwarował uprawnień byłego właściciela sankcją nieważności ani nie zakazał zbywania nieruchomości. Na gruncie art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można jedynie mówić o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, nie można zaś przypisać sankcji nieważności czynności prawnej. Odnosząc się do drugiego z zarzutów Spółka podniosła, iż kwestię zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nad nieruchomością, nie sposób uznać za zagadnienie wstępne. Po pierwsze, postępowanie to jest odrębnym od postępowania administracyjnego postępowaniem sądowym, a nie jedynie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, po drugie zaś organ administracyjny zobowiązany jest do orzekania zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Skarga kasacyjna zarzuciła, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone zasady postępowania, gdyż postępowanie prowadzone było zgodnie z prawem materialnym, jak i procesowym. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia względnie o jego zmianę poprzez utrzymanie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski podniósł zarzut: 1) naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia pomimo zaistnienia przeszkody prawnej w postaci braku własności; 2) naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 7, 8, 9, 77, 97 par. 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe powinien zawiesić je do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władztwo nad wywłaszczoną nieruchomością. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda M. wskazał, iż nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż mimo braku władztwa nad nieruchomością organ administracji zobligowany był do badania kwestii zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, albowiem bez względu na wynik tych ustaleń nieruchomość nie będzie mogła zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich właścicieli. Dokonanie takich ustaleń nie tylko spowoduje przedłużenie postępowania, ale i nie przyniesie finalnego efektu w postaci zwrotu nieruchomości z uwagi na jej stan prawny. Ponadto organ wskazał, iż przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w oparciu o art. 97 par. 1 pkt 4 p.p.s.a., jest uprzednie wystąpienie zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż tylko wytoczenie przez stronę powództwa w toku postępowania zwrotowego obligowałoby organ do jego zawieszenia. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Wojewoda M. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne E. C. – K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestniczka postępowania podkreśliła m. in., iż nie można sprowadzać obowiązku informowania byłych właścicieli o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu do pustej regulacji nieskutkującej żadnymi konsekwencjami w razie jej naruszenia, jak również obarczać skutkami uchybień organów administracyjnych byłych właścicieli lub spadkobierców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne zostały złożone przez dwa podmioty: Wojewodę M. oraz [...] S.A., a oba wniesione środki zaskarżenia oparte zostały na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzały się do naruszenia art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), polegającego na przyjęciu, iż przepis ten ma charakter imperatywny, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna oraz naruszenia art. 136 ust. 3 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia pomimo zaistnienia przeszkody prawnej w postaci braku własności. Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych zarzutów należy stwierdzić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, stanowiącą, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni tego przepisu, przyjmując, że ma on charakter imperatywny. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona de facto od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej, gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi, jak w niniejszej sprawie, po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Takie działanie organu państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania do państwa i jego organów. W tym miejscu należy podkreślić, iż mimo prawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze imperatywnym, nie stwierdził on nieważności zawartej umowy, na mocy której Skarb Państwa przeniósł własność nieruchomości, gdyż ocena ważności czynności prawnej zastrzeżona jest w tym przypadku dla właściwości sądów powszechnych. Jeżeli idzie natomiast o podniesiony przez organ administracji zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również należy uznać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Powyższe jest konsekwencją stwierdzenia, iż wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycia się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się powszechnie, iż okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 879/05). Tym samym, nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. Na uwagę zasługuje bowiem okoliczność, iż jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, zaś analiza przepisów daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił bez wątpienia władania nieruchomością przez Skarb Państwa. Przyjęcie, iż pozostawanie wywłaszczonej nieruchomości poza władaniem Skarbu Państwa nie jest co do zasady przeszkodą do jej zwrotu, stanowi jednocześnie punkt wyjścia dla rozważań dotyczących zarzutu skarg kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 97 par. 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe powinien zawiesić je do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władztwo nad wywłaszczoną nieruchomością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. o sygn. akt III AZP 24/93, utrwalił się pogląd, iż w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Obowiązek taki tym bardziej spoczywać będzie na organie administracji w sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy doszło do zbycia nieruchomości w trakcie toczącego się już przed organem administracji postępowania o zwrot nieruchomości. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców, musi wiązać się z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa utracił władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości, nie ulega wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji , jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż zastosowanie znajduje instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 par. 1 pkt 4 kpa. Nie zasługuje przy tym na aprobatę twierdzenie Wojewody M., iż tylko wytoczenie przez stronę powództwa w toku postępowania zwrotowego obligowałoby organ do jego zawieszenia. Przesłanką zawieszenia postępowania jest bowiem istnienie zagadnienia wstępnego, nie jest zaś konieczne, aby toczyło się postępowanie przed innym organem lub sądem. Ustawodawca wyposażył natomiast organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jeżeli podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed tym innym organem bądź sądem jest wyłącznie strona. I tak, jak to wynika z art. 100 par. 1 kpa, organ administracji uprawniony jest wezwać stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie, np. do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego - w rozpoznawanej sprawie mającego na celu podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości. Nie może też wywołać oczekiwanego rezultatu argument podniesiony przez Spółkę, iż postępowanie sądowe w przedmiocie ważności umowy jest postępowaniem odrębnym, a nie zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. Należy mieć bowiem na uwadze, iż właśnie ta okoliczność, że kwestia ważności umowy musi być poddana ocenie sadu stanowi element przesądzający, iż mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 kpa. Sąd I instancji trafnie też przyjął, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, organy administracji publicznej, wydając decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 kpa. Warto w szczególności podkreślić, iż podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniego wyjaśnienia kwestii prejudycjalnej nie stanowi działania na podstawie i w granicach prawa i mogło naruszyć słuszny interes strony - spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz podważyć zaufanie obywateli do organu Państwa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.