I OSK 841/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K., M. P. , M. P. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 899/06 w sprawie ze skargi E. K., M. P., M. P. i S. P. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną I OSK 841/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. oddalił skargę E. K. i innych na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 14 lipca 2005 r. E. K. i inni, spadkobiercy F. i M. P. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta P. decyzją z dnia [...] odmówił skarżącym zwrotu części nieruchomości, nabytej aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1969 r. (Rep. ,,A" nr [...]) przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. T. przy ul. [...], oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów numerami działek: [...],[...] i [...]. Odnosząc się do przedmiotowego wniosku skarżących organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...]. Skarb Państwa nabył, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), nieruchomość położoną w P. T. przy ul. [...] stanowiącą własność F. i M. P.. Z treści aktu notarialnego wynikało, że nieruchomość ta zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r. została przeznaczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Starosta wyjaśnił, że stosownie do treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jeżeli przez dniem wejścia w życie powyższej ustawy tj. dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ, przesłanka wynikająca z art. 229 została spełniona. Zgodnie z figurującym zapisem w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina P. T., zaś jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej figuruje [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. M. P. i M. P. po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wnieśli o jego uzupełnienie o dokumenty dotyczące zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne przed datą dokonanego wywłaszczenia. W ich ocenie, to te plany były podstawą do wywłaszczenia spornej nieruchomości. Poszukiwania w tym zakresie poczynione przez Starostę P., jak wynika z akt sprawy, nie przyniosły rezultatu. Organ zwrócił jednak uwagę, że brak dokumentów tego rodzaju nie może mieć wpływu na ostateczny kształt rozstrzygnięcia, z uwagi na regulację z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja ta, jak wywodził organ, ma zastosowanie między innymi do sprawy skarżących, a to oznacza, iż nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję o ustaleniu lokalizacji szczegółowej. Starosta podkreślił, że utrata przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego władania nieruchomością stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, zaś ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest właśnie jednym z przypadków takiej utraty władania. W dniu 4 maja 2006 r. skarżący odwołali się od tej decyzji, wnioskując w złożonym odwołaniu o uchylenie kwestionowanej decyzji. Rozstrzygnięciu temu zarzucili naruszenie przepisu art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ich ocenie, przepis ten określa w jakich sytuacjach możliwe jest zastosowanie normy z art. 229 powołanej ustawy. Odwołujący się zarzucili ponadto organom nieuzupełnienie na ich wniosek postępowania dowodowego o brakującą decyzję lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r., która była podstawą przejęcie tej nieruchomości na rzecz budownictwa wielorodzinnego. W ich ocenie sporna nieruchomość nie została zagospodarowana na cel, na który został przejęta, a tym samym niedopuszczalnym było wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, następnie wyburzenie go i w to miejsce wybudowanie garaży. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w dniu 28 września 1971 r. w księdze wieczystej nie budzi wątpliwości, a tym samym spełnione zostały przesłanki do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku odwołujących się wynikające z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji nie podzielił argumentu odwołujących się podniesionych w odwołaniu odnoszących się do naruszenia art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W treści tego artykułu ustawodawca wskazał, że wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi także wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Od decyzji tej skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której domagali się uchylenia kwestionowanej decyzji i wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż cel dla którego została wywłaszczona sporna nieruchomość nie został zrealizowany. Skarżący podnieśli także, że brak realizacji celu wywłaszczenia powinien skutkować zwrotem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a następnie nieruchomość ta powinna zostać zwrócona właścicielom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. wskazał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciele lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej zgodnie z art. 140 ustawy. Jak wynika z treści powołanego art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanką warunkującą zwrot nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia jest wiążący przy ocenie ,,zbędności nieruchomości" w rozumieniu art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Regulacje te nie przesądzają jednak, jak wskazał organ, o zachowaniu przez byłego właściciela uprawnienia do zwrotu nieruchomości w każdym przypadku stwierdzenia, że przedmiot wywłaszczenia nie został użyty na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 został bowiem ograniczony przepisem art. 229 przedmiotowej ustawy. W myśl art. 229 roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Regulacja ta stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonano rozporządzenia nieruchomością we wskazany sposób i zostało to ujawnione w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, nawet wówczas, gdy zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości z art. 136 ustawy. Podobny pogląd, jak argumentował Sąd I instancji, zaprezentował Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 czerwca 2001 r. III CZP 20/01 przyjął, że w myśl art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Kategoryczne brzmienie tego przepisu wyłącza taką interpretację tego przepisu, w myśl której odżywałoby roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Bezspornym jest, jak podkreślił Sąd, że na mocy aktu notarialnego z dnia 25 lutego 1969 r. Skarb Państwa nabył na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości prawo własności nieruchomości położonej w P. T. przy ul. [...] należącej do F. i M. P.. Sposób nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie wskazanego wyżej przepisu mieści się w dyspozycji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozwala na zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy. Bezspornym jest także, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1971 r. na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" w P. T. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 28 września 1971 r. Sporna działka, w tych okolicznościach, nie mogła zatem zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich właścicieli na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez skarżących wykładnia tego przepisu jest nieprawidłowa. W ocenie skarżących, przepis ten określa przypadki, w których możliwe jest zastosowanie art. 229 ustawy. Argumentacji tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił. Podkreślił, że w myśl art. 229a ustawy, przepis art. 229 stosuje się jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Oznacza to, jak argumentował dalej Sąd, iż zasadę wyrażoną w art. 229 ustawy stosuje się również jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W zakresie naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżących podniósł zarzut naruszenia: - art. 2, 21, 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo jego niezgodności z Konstytucją, - art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą, rozszerzającą wyjątki od zasady ochrony własności oraz działającą na niekorzyść skarżących wykładnię. Naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik skarżących upatrywał w naruszeniu art. 145 § 1 ust. 1 oraz art. 141 ust. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 75, 77 i 78 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne opisanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co przejawiało się w niewyjaśnieniu stanu faktycznego wskutek zaniechania uzupełnienia zebranej w sprawie dokumentacji o decyzję lokalizacyjną, która decydowała o legalności wywłaszczenia w dacie jego dokonania. Pełnomocnik skarżących zarzucił – w pierwszej kolejności - Sądowi I instancji nieodniesienie się do nieuwzględnionego przez organy administracji wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez załączenie decyzji lokalizacyjnej. Podkreślił, że podstawę wywłaszczenia nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa sprawa, stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne między innymi wtedy, gdy wywłaszczona nieruchomość była potrzebna ubiegającemu się o wywłaszczenie dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W sprawie skarżących, jak podkreślił pełnomocnik, uzasadnienie dla wywłaszczenia stanowić miała decyzja o lokalizacji szczegółowej przeznaczająca nieruchomość na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Tym samym, brak w aktach sprawy decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej miała wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazana decyzja stanowiła bowiem, jak podkreślił pełnomocnik, warunek legalności dokonanego wywłaszczenia. Nieistnienie tej decyzji oznaczało, że wywłaszczenie było bezprawne już w dacie jego dokonania. Nawet gdyby przyjąć, jak dalej wywodził pełnomocnik, że Skarb Państwa skutecznie nabył własność nieruchomości, jej oddanie w użytkowanie wieczyste było, w braku decyzji lokalizacyjnej nieważne. Użytkowanie wieczyste ze swej istoty może dotyczyć bowiem jedynie gruntów włączonych do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazanych do realizacji zadań jego gospodarki. Nieuwzględnienie wniosku o dołączenie wzmiankowanej decyzji o lokalizacji szczegółowej stanowiło, jak podkreślał autor skargi kasacyjnej, naruszenie art. 7, 75, 77 oraz art. 78 k.p.a. Uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego, na którą powołał się Sąd I instancji w swym uzasadnieniu, świadczy o tym, że Sąd Najwyższy upatrywał zgodności art. 229 z Konstytucją w prawie osoby wywłaszczonej do odszkodowania. Odszkodowanie zaś przyznane spadkodawcom skarżących, jak wyjaśniał autor skargi kasacyjnej, z całą pewnością nie było odszkodowaniem słusznym w rozumieniu Konstytucji. Ponadto istotą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, jak argumentował pełnomocnik skarżących, ochrona praw nabytych osób trzecich. Przepis podobny do art. 229 ustawy może mieć uzasadnienie tylko wtedy, gdy pojawia się konflikt pomiędzy prawem własności wywłaszczonego właściciela oraz prawem własności osoby trzeciej wywodzącej swoje prawo od Skarbu Państwa. Prawo użytkowanie wieczystego jest zaś z całą pewnością prawem treściowo odmiennym od prawa własności. Sprzeczność z Konstytucją art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jawi się szczególnie wyraźnie, w świetle przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi założenia, że zawarte w tym przepisie określenie ,,osoba trzecia" obejmuje również spółdzielnie, które przed wejściem w życie ustawy nabyły prawo użytkowania wieczystego. Niezależnie od niekonstytucyjności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami błędna jest, jak podkreślił pełnomocnik skarżących, wykładnia dokonana przez Sąd I instancji art. 229, ponieważ godzi ona w podstawowe zasady prawa administracyjnego. Zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu art. 229 a, ponieważ nadmiernie rozszerzyła możliwość pozbawienia właściciela prawa domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony jest w dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa.. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów ( por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999roku, OPK 26/99, ONSA 2000/1/11 ). W regulacji intertemporalnej ustawodawca stosuje kilka rozwiązań dla spraw z elementem dawnym: - może postanowić, że do spraw tych należy stosować przepisy nowe - zasada bezpośredniego działania nowego prawa, - może ustalić, że do spraw tych należy stosować przepisy dawne - zasada dalszego działania prawa, - może przyjąć, że do spraw tych należy stosować prawo wybrane przez uprawniony podmiot – zasada wyboru, - może określić, że do spraw tych należy stosować specjalne przepisy przejściowe. Korzystając ze swego uprawnienia prawodawca w art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Postępowanie w rozważanej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1998 roku / dzień wejścia w życie nowego prawa /, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy nowej ustawy, w tym art. 229. Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - jednoznacznie stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Celem art. 229 cytowanej ustawy było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 roku rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 229 ustawy i ograniczenie stosowania tego przepisu jedynie do roszczeń powstałych na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź do sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie dałoby się pogodzić z ratio legis tego przepisu. Przeciwko poglądowi zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej przemawia nie tylko gramatyczna treść i cel tego przepisu ale także wykładnia systemowa, która to metoda interpretacji przepisu prawnego nakazuje brać pod uwagę założenia systemu prawa, w którym dany przepis funkcjonuje, treść innych norm prawa, jak również położenie przedmiotowego przepisu w tekście aktu prawnego. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 roku, nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej - jak to stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to niemniej jednak w zakresie zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie. A mianowicie wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy także pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ( por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 roku, IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 roku, IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 roku, IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 23 września 1993 roku, III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 roku, III AZP 24/93, LEX nr 10916 ). Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy także zarzut naruszenia art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i 78 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracji i następnie Sąd nie obciążał obowiązek rozważenia kwestii dotyczących pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości, zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ciążący na organach administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczy ustalenia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.