I OSK 366/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) NSA Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 455/05 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 455/05 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Dolnośląski Zarząd Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 36, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) nałożył na J. P. karę pieniężna w kwocie 22.228,80 zł za umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] [...] przy ul. [...], na wiadukcie kolejowym, dwóch jednostronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 4,80 m2 w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 25 lutego 2003 r. /tj. 421 dni/ bez zezwolenia. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji wskazując, że z materiału dowodowego wynika bezspornie, iż J. P. prowadząc działalność gospodarczą pod firmą PPHU I. zajął pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] w [...], przy ul. [...] przez umieszczenie na wiadukcie kolejowym, dwóch jednostronnych tablic reklamowych we wspomnianym okresie, bez zezwolenia. Tak zaś ustalony stan faktyczny wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 a oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta wprowadza generalny zakaz lokalizowania w obrębie pasa drogowego urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, dopuszczając odstępstwa od tej reguły tylko "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" i "wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi" (art. 39 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wspomnianą zasadę potwierdza rozporządzenie wykonawcze do tejże ustawy, stanowiąc w § 1 ust. 1, iż "zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi". Według § 1 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia, zezwolenie takie jest konieczne także do "umieszczania reklam w pasie drogowym". Skutkiem prawnym naruszenia wspomnianych unormowań, także przez umieszczenie w obrębie pasa drogowego tablicy reklamowej bez wymaganego prawem zezwolenia właściwego zarządcy drogi, jest odpowiedzialność, przybierająca formę kary pieniężnej. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 4 ustawy, Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że powołany art. 28 ustawy o drogach publicznych wyraźnie określa, iż do zarządu kolei należy budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi, jednak wyłącznie w poziomie szyn (art. 28 ust. 1). W przypadku tzw. skrzyżowań dwupoziomowych (jak w rozpatrywanej sprawie). Do zarządu kolei należy wyłącznie: - konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, - budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów (art. 28 ust. 2 ). W świetle brzmienia powołanych przepisów, uznano za niezrozumiały pogląd autora odwołania, iż właśnie one stanowią podstawę uznania braku kompetencji zarządu drogi wojewódzkiej nr 381 do nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na wiadukcie kolejowym znajdującym się w pasie drogowym. Kolegium przytoczyło powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, że pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów od strony przeciwnej kwoty 2.859,60 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzył ten sam stan faktyczny i prawny co podał w odwołaniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż bezspornym jest, że Ja. P. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PPHU I. - umieścił w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 381 (km 34 960 i km 34 970) na wiadukcie kolejowym, w [...] przy ul. [...], dwie jednostronne tablice reklamowe o łącznej powierzchni 4,8 m2, nie dysponując stosownym zezwoleniem od 1 stycznia 2002 r. do 25 lutego 2003 r. Zgodnie z definicją z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), pojęcie drogi i pojęcie pasa drogowego są tożsame; oznacza ono "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Dalej Sąd I instancji zaznaczył, iż ze względu na funkcje w sieci drogowej wyróżnia się następujące kategorie dróg publicznych: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne; drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych - w tym również drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą - są drogami wewnętrznymi. Stosownie do art. 2a, art. 19 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 2 ustawy, kompetencje z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg należą do zarządców drogi, którymi w podanej kolejności dróg publicznych są: Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, zarząd województwa, zarząd powiatu i zarząd gminy, natomiast budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) określa, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Dotyczy to w szczególności prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, włączenia go w całości lub części do planu budowy, wyodrębnienia jego części do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników, umieszczania w nim reklam, a także innych działań powodujących utrudnienia w ruchu. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa ruchu użytkowników drogi, realizowana z wykorzystaniem kompetencji zarządu drogi określonych w art. 20 ustawy. Może on być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy. Są nimi np. plakaty, napisy, ogłoszenia, symbole i inne formy stosowane do zwrócenia uwagi na usługi i artykuły konkretnych producentów czy placówek w celu zachęcenia do ich zakupu. O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów czy też wywoływanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów bez styczności z gruntami. Należy uznać – wskazał Sąd I instancji – że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi (pasa drogowego), ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia i pobierania opłat z tego tytułu lub kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków. Nie mają przy tym znaczenia dodatkowe wydatki przedsiębiorcy płacącego za korzystanie z obiektów, czy urządzeń służących do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Zarządca każdej drogi w wydzielonym na nią pasie terenu działa samodzielnie, a wyjątki od tej zasady muszą być określone w ustawie. Należy do nich inny podział obowiązków dotyczących skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi i skrzyżowań dróg publicznych różnych kategorii. Zgodnie z art. 28 ustawy budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze skrajni kolejowej, należy do zarządu kolei, jak też: 1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, 2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi, budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów. Należy a contrario przyjąć, iż skrzyżowanie w innym poziomie, niż wskazany poziom szyn stosownie do ogólnej zasady przyjętej w art. 25 ustawy / budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządu właściwego dla drogi wyższej kategorii co stosuje się odpowiednio do skrzyżowań z drogami wewnętrznymi nie wypełnia warunków wskazanych w art. 28 ustawy do przyjęcia, iż kompetencje związane z jego utrzymaniem i ochroną (a więc i zezwalaniem na umieszenie reklamy należą do PKP). Z tych względów Sąd I instancji uznał, że umieszczanie reklam w pasie drogowym, rozumianym jako wydzielony pas terenu, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, przy czym zawieszenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu PKP, położonego nad drogą wojewódzką, widocznych dla użytkowników drogi krajowej, jest umieszczeniem reklam w pasie drogi wojewódzkiej. J. P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego po przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270) a polegające na tym, iż Sąd I Instancji poprowadził fałszywe logicznie rozumowanie a contrario co do wzajemnych związków logicznych przepisu art. 25 i art. 28 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w wyniku czego doszedł do fałszywego logicznie wniosku, że w przypadku skrzyżowania drogi publicznej z torami kolejowymi przechodzącymi nad drogą publiczną z mocy przepisu art. 25 ww. ustawy owym wiaduktem kolejowym zarządza zarządca drogi publicznej , nie zaś zarządca torów kolejowych, bowiem przepis art. 28 ww. ustawy zdaniem Sądu I instancji tejże kwestii nie reguluje. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż przepisy art. 25 i art. 28 ww. ustawy o drogach publicznych pozostają ze sobą, w stosunku wzajemnej niezależności, albowiem w przepisie art.25 ww. ustawy o drogach publicznych, idzie tylko i wyłącznie o skrzyżowanie dwóch dróg publicznych, zaś tory kolejowe w żadnym przypadku nie mogą być uznane za drogę publiczną w rozumieniu przepisów ww. ustawy o drogach publicznych co jasno wynika z definicji takiej drogi zawartej w przepisie art. 4 pkt 1 tejże ustawy. Przepis art. 28 ustawy o drogach publicznych to ustawowe ograniczenie władztwa nad nieruchomością w postaci drogi publicznej [patrz przepis art. 2.a ustawy] jej właściciela a co za tym idzie zarządcy tejże drogi publicznej w rozumieniu art.140 k.c., przy czym przepis ten uprzywilejowuje zarząd kolei i kosztem właściciela drogi publicznej, w ten sposób, iż ogranicza on prawa właściciela drogi publicznej (patrz art.140 i art.143 k.c.) w następujących przypadkach: - w przypadku skrzyżowania torów kolejowych z drogą publiczną w tym samym poziomie (patrz art. 28 § 1 ww. ustawy o drogach publicznych), właściciel drogi publicznej, nie może wykonywać żadnych czynności z tytułu zarządu nieruchomością, w takich granicach w jakich z tej części drogi korzysta kolej (od jednej zapory kolejowej do przeciwnej zapory kolejowej lub od jednej skrajni szyn do przeciwnej skrajni szyn); - w przypadku skrzyżowania torów kolejowych z drogą publiczną polegającego na tym, iż droga publiczna przechodzi wiaduktem drogowym ponad torami kolejowymi (patrz art. 28 § 2 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych), właściciel drogi publicznej, nie może wykonywać żadnych czynności z tytułu zarządu nieruchomością w takich granicach w jakich pod drogą publiczną przechodzą tory kolejowe, a nadto konserwacja dolnych części konstrukcji wiaduktu drogowego wraz z urządzeniami go zabezpieczającymi należy do wyłącznej kompetencji zarządu kolei, bez względu na prawo własności tegoż wiaduktu i jego zabezpieczeń; - w przypadku skrzyżowania torów kolejowych z drogą publiczną polegającego na tym, iż droga publiczna przechodzi pod wiaduktem kolejowym, przez który prowadzą tory kolejowe nad drogą publiczną (patrz art. 28 § 2 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych), właściciel drogi publicznej, nie może wykonywać żadnych czynności z tytułu zarządu nieruchomością co do przedmiotowego wiaduktu kolejowego, w takich granicach w jakich pod drogą publiczną przechodzą tory kolejowe (nawet, w zakresie konserwacji dolnych części konstrukcji wiaduktu kolejowego wraz z urządzeniami go zabezpieczającymi) a nadto zarządca owej drogi publicznej musi zarządowi kolei udostępnić pas drogi w celu budowy i utrzymania urządzeń odwadniających ów wiadukt kolejowy i odprowadzających wodę poza koronę drogi publicznej, bez względu na prawo własności tegoż wiaduktu i jego zabezpieczeń); W tym miejscu trzeba podkreślić – wskazał skarżący – iż przepis art. 28 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności jej § 2, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie zdarzeń (nie jest przepis typu numerus casus). Jeśli idzie o przepis art. 28 § 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (mylnie oznaczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako pkt. 2), to ogranicza on prawo własności drogi publicznej na rzecz zarządu kolei, w przypadku nowej inwestycji kolejowej, w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Gdyby podzielić owe rozumowanie a contrario przeprowadzone przez Sąd I instancji, to należało by stwierdzić, iż w każdym przypadku gdy wiadukt kolejowy przechodzi nad drogą publiczną, tym wiaduktem kolejowym łącznie z szynami zarządza zarządca drogi publicznej, a zarząd kolei może co najwyżej wykorzystywać pas drogi w celu budowy i utrzymania urządzeń odwadniających ów wiadukt kolejowy i odprowadzających wodę poza koronę drogi publicznej. Absurdalność takiego rozumowania jest oczywista, dla każdego kto choć trochę rozumie problem bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "ppsa") skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie. Podstawami skargi kasacyjnej wskazanymi w art. 174 ppsa jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw skargi powinno wskazywać konkretne przepisy konkretnego aktu prawnego i charakter naruszenia, a nadto ich uzasadnienie, jak nakazuje art. 176 ppsa. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, jak nakazuje art. 175 § 1 ppsa i wobec tego należy się spodziewać, że fachowy pełnomocnik zapewni, iż będzie ona odpowiadała ww. wymogom. Sprowadzają się one do tego, że należy wskazać podstawy, a potem ich uzasadnienie, w takim porządku, aby była ona czytelna. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi, jak wynika z art. 183 § 1 ppsa, co oznacza, że Sąd ten nie ma uprawnień ani obowiązku poprawiania, uzupełniania, interpretowania skargi, czy domyślania się o co w niej chodzi, gdyż gdyby takie czynności wykonał stanąłby w istocie w pozycji autora skargi kasacyjnej. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna J. P. jest sporządzona w taki sposób, że trudno w niej wyróżnić podstawy i uzasadnienie. Elementy te przeplatają się ze sobą i nie są od siebie oddzielone. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej uniemożliwia rozeznanie czy wskazano przepisy w ramach podstaw skargi, czy też uzasadnienia i które z nich do jakiego z tych elementów skargi należą. Przedmiotowa skarga kasacyjna chociaż formalnie ostatecznie odpowiada art. 176 ppsa, to jest nieczytelna i w zasadzie można uznać, iż zawiera jedynie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 25 i 28 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustosunkowując się zaś do tego zarzutu należy stwierdzić, iż nie jest on zasadny. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest prawidłowa. Wbrew temu co wywodzi się w skardze kasacyjnej problem nie sprowadza się do tego, kto jest zarządcą wiaduktu kolejowego znajdującego się w pasie drogowy, ale kto ma kompetencje do udzielenia zezwolenia na wykorzystanie tego pasa w innych celach, m.in. reklamowych. Przeprowadzony bowiem przez Sąd I instancji wywód dotyczący pojęcia pasa drogowego jest prawidłowy. Pas drogowy w rozumieniu art. 4 § 1 cyt. ustawy o drogach publicznych obejmuje płaszczyzny gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Przy czym umieszczanie reklam na wiadukcie położonym nad drogą krajową, jest umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest już prezentowane od szeregu lat, m.in. w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. (OPK 3/00). Wskazać przy tym należy, iż stosownie do § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 33, poz. 144 z późn. zm.) zakazane jest umieszczanie na wiaduktach kolejowych w obrębie pasa drogowego reklam, plakatów, a także tablic informacyjnych i innych przedmiotów nie związanych z ruchem drogowym. Natomiast z art. 28 ustawy o drogach publicznych nie wynika żadne uprawnienie dla zarządu kolei w zakresie udzielania zezwoleń na prowadzenie jakiejkolwiek działalności w obrębie pasa drogowego lub zezwoleń na wykorzystywanie tego pasa w innych celach niż związane z ruchem drogowym. Uprawnienie takie przewiduje natomiast art. 39 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych dla zarządcy drogi. Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.