II OSK 258/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 415/05 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. L. pozwolenia na przebudowę budynku handlowo-usługowego (z dobudową zewnętrznej klatki schodowej) przy ul. Z. w D. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż zatwierdzony projekt budowlany nie uwzględnia zastrzeżonego w decyzji Burmistrza D. z dnia 20 sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunku zapewnienia miejsc parkingowych w obrębie własnej działki inwestora. Powoływana przez inwestora zgoda, wyrażona przez Burmistrza D. na korzystanie przez przyszłych klientów przewidzianego do przebudowy obiektu handlowego z ogólnodostępnego parkingu, znajdującego się w sąsiedztwie tego obiektu nie uzasadniała przyjęcia przez organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę, że warunek z decyzji o warunkach zabudowy zastrzegający utworzenie miejsc parkingowych w obrębie własnej działki inwestora stał się bezprzedmiotowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została bowiem zmieniona ani uchylona, a organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie były uprawnione do oceny mocy wiążącej ustaleń zawartych w tej decyzji. Sąd I instancji wskazał również, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji orzekające w sprawie zakończonej tą decyzją nie dokonały bowiem oceny wiarygodności złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo iż z materiałów sprawy wynikało, że współwłaściciele części obiektu przeznaczonego do przebudowy nie wyrażają zgody na wykonywanie robót budowlanych na elementach wspólnych tego obiektu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. L. zarzucając w powołaniu na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego "przez błędne stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych na własnej działce inwestora" oraz z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 199 k.c. przez uznanie, że brak zgody współwłaścicieli powoduje brak prawa do dysponowania nieruchomością w sytuacji, gdy zamierzone czynności nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu rzeczą wspólną i w konsekwencji takiej zgody nie wymagały. Z tych względów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznanie i oddalenie skargi G. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postanowieniem z dnia 17 stycznia 2004 r. Sąd Rejonowy w O. dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości, na której znajduje się obiekt przewidziany do przebudowy i zgodnie z zatwierdzonym podziałem skarżący jest wyłącznym właścicielem działki nr [...], okalającej obiekt z trzech stron. Powierzchnia tej działki umożliwia jednak urządzenie nie więcej niż 10 miejsc postojowych. Na budowę takiej ilości miejsc postojowych, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i dlatego w projekcie budowlanym nie wykazano tych miejsc. W celu zapewnienia większej ilości miejsc postojowych skarżący wystąpił do Burmistrza o wyrażenie przez niego zgody na korzystanie z parkingu miejskiego i zgodę taką uzyskał. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, brak wskazania miejsc postojowych w obrębie własnej działki podyktowany wyłącznie brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie może oznaczać, że inwestor nie wypełnił wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy warunku zapewnienia miejsc parkingowych w obrębie własnej działki. Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 199 k.c. skarżący przyznaje, że zakres prac objętych decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczy wprawdzie części wspólnych budynku, jednak, w jego ocenie, wykonanie tych prac nie przekracza zakresu zwykłego zarządu nieruchomością, nie wymaga więc uzyskania zgody współwłaściciela ani orzeczenia sądu powszechnego w trybie art. 199 k.c. Skarżący przyznaje także, że w projekcie przewidziana jest likwidacja okapnika nad wejściem ewakuacyjnym, ale jest to niewielkie zadaszenie, które w niewielkiej części osłania taras będący jednocześnie dachem dla lokalu małż. Z. i usunięcie tego zadaszenia, w ocenie skarżącego, pozostaje bez wpływu na ochronę tego tarasu. Wykonanie zaś nowego wejścia głównego do lokalu inwestora bezsprzecznie zmieni charakter tarasu praktycznie wyłączając jego funkcję komunikacyjną, ale zmiana ta byłaby korzystna także dla współwłaścicieli – małż. Z., ponieważ dotychczasowa organizacja komunikacji powodowała konflikty między współwłaścicielami, a ponadto – zmiana ta nie spowoduje zaciemnienia i niemożliwości korzystania z okna do pomieszczeń lokalu małż. Z., gdyż projektowane nowe wejście główne "zostało zaprojektowane w odpowiedniej odległości od otworu okiennego". Autor skargi akcentuje, że przewidziane w projekcie prace na częściach wspólnych budynku "były niezbędne i konieczne dla prawidłowego korzystania z lokalu inwestora, a jednocześnie w żadnym zakresie nie ograniczyły normalnego korzystania z rzeczy wspólnej i nie zagrażały interesom pozostałych współwłaścicieli. Można natomiast uznać, że były wprowadzone także w celu ochrony interesów właścicieli lokalu nr 2, i w szczególności dotyczy to przeniesienia wejścia głównego". Z tych względów, w ocenie skarżącego, należało uznać za zgodne z rzeczywistością oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością, złożone w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie konkretnej normy prawa materialnego odniesionej do bezspornie ustalonego przez organ administracji a następnie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy bądź o błędne zastosowanie normy tego prawa w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania chodzi o naruszenie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut ma się odnosić do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a uzasadnienie tego zarzutu wykazywać ma istotny wpływ uchybienia Sądu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej w powołaniu na art. 174 pkt 2 pow. ustawy wskazuje jako podstawę skargi – naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podniesiono jednak ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Przepisy te zawierają bowiem treści jednoznaczne, niewymagające wykładni i – co jest oczywiste – mają zastosowanie w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa bowiem zakres dokonywanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściwy organ sprawdzeń rozwiązań projektowych, przepis zaś art. 32 ust. 4 pkt 2 zastrzega, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wyżej wskazanych przepisów prawa budowlanego – wiąże się go nie z błędną wykładnią czy niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów, lecz w istocie z kwestią ustalenia stanu faktycznego i brakiem, w ocenie skarżącego, wnikliwej oceny istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Takie zarzuty mogłyby być formułowane jako naruszenie prawa procesowego, co jednak wymagałoby wskazania stosownych przepisów tego prawa, a nie jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie jest wystarczające powoływanie art. 174 pkt 2 jako podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi jedynie wskazanie, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, w żadnym razie więc nie może być taką podstawą. Autor skargi kasacyjnej ma wskazać jaki konkretny przepis prawa procesowego został naruszony wyrokiem Sądu I instancji, przy czym zarzut ten ma odnosić się do postępowania sądowego. Powołanie w skardze kasacyjnej jedynie art. 174 pkt 2 pow. ustawy bez wskazania konkretnego przepisu prawa procesowego, któremu uchybił Sąd I instancji, musi więc być ocenione jako niewskazanie żadnej z ustawowych podstaw kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł rozpoznać niewłaściwie i w konsekwencji nieskutecznie postawionych zarzutów procesowych i w związku z tym nie mógł uznać za usprawiedliwione zarzutów opartych na przepisie art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 ust. 1 pow. ustawy) uniemożliwia temu Sądowi poszukiwanie brakujących lub błędnie określonych jej elementów konstrukcyjnych. Należy przy wskazać, że przy formułowaniu skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma rozróżnienie pomiędzy naruszeniem prawa materialnego a naruszeniem przepisów postępowania, według których ocenia się gromadzenie i ocenę dowodów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony podważeniem ustaleń faktycznych. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.